聚力發展杭州空港經濟圈

浙江省發展規劃研究院經濟研究所課題組

聚力發展杭州空港經濟圈

浙江省發展規劃研究院經濟研究所課題組

加快發展杭州空港經濟圈，對于浙江搶占新一輪區域發展制高點，推動經濟轉型升級具有十分重要的戰略意義

浙江是全國率先推進空港經濟發展的省份。2008年省領導對加快培育杭州空港經濟圈作出重要批示，并編制實施《杭州空港經濟圈發展總體規劃》，2009年設立杭州空港經濟區，省內寧波、溫州、義烏等機場也在推進空港經濟發展。浙江省發展規劃研究院經濟研究所課題組最近調研了杭州空港經濟區管委會、蕭山機場公司、保稅物流中心（B型）、順豐快遞等單位，分析了加快杭州空港經濟圈的戰略意義及條件、存在的體制機制障礙，提出相應的建議。

加快發展正當其時

加快發展杭州空港經濟圈，對于浙江搶占新一輪區域發展制高點、推動經濟轉型升級具有十分重要的戰略意義。加快發展杭州空港經濟圈的內外條件亦更加成熟。

一是發展的政策、組織機制等軟硬件條件更加成熟。從全國看，空港經濟大發展的態勢已經明朗。2010年2月全國民航工作會議率先提出建設“民航強國”的戰略構想，并連續出臺了相關政策意見。2012年7月國務院出臺的《關于促進民航業發展的若干意見》中，將杭州定位為全國七大區域性交通樞紐之一。從浙江自身看，發展空港經濟的主體架構更加清晰。2009年5月，杭州空港經濟區管委會正式設立。2011年浙江與中國民用航空局簽署《關于加快推進浙江民航發展的會談紀要》。2012年底，蕭山機場二期擴建工程驗收通過。2013年2月，浙江長龍航空正式成立，結束浙江沒有本土航空公司的歷史。2013年3月，省政府正式批復成立浙江機場集團公司，并明確其作為浙江發展航空產業綜合性大平臺的定位。

二是可以依托的產業基礎更加扎實。空港實力進一步增強。2012年，蕭山國際機場完成旅客吞吐量1911.5萬人次、貨郵吞吐量30.6萬噸，分別位居全國第10和第7位；擁有國內外航線108條，航線網絡覆蓋四大洲，47家航空公司入駐；國際口岸吞吐量、航空快遞位居全國第4，在國內各大機場中第一個擁有航空冷鏈醫藥物流能力。空港經濟區臨空產業發展初具形態。保稅物流中心（B型）2011年12月正式封關運行，2012年實現總監管貨值33.49億元，上繳國家稅收2.93億元，主要指標增幅月度環比增幅保持在60%，列全國27個已運營的保稅物流中心前茅。“快遞+電商”的臨空產業集群初具雛形，區內已基本囊括了國內外知名快遞企業。默沙東、民生賽諾菲等醫藥龍頭企業設立保稅倉庫，以高科技農業、生物技術及相關產品供應鏈管理為主題的傳化生物科技城建設取得初步進展。空港一小時車程半徑內，集中了大江東產業集聚區、杭州、紹興兩個國家級高新區，杭州下沙、蕭山兩個國家級經濟技術開發區，以及青山湖、海創園兩個科技城，其電子信息、生物醫藥等高新產業發展為培育空港經濟提供了扎實基礎。

體制機制障礙制約發展

在調研中，許多空港經濟區管委會、機場公司領導干部及企業家都表示，要抓住空港經濟發展的大好時機，目前的體制機制障礙十分突出，亟需理順。主要有：

空港經濟區體制機制與自身定位不匹配。杭州空港經濟區管委會屬于蕭山區的派出機構，行政層級為副區級（處級），所轄區域范圍自身培育空港經濟的基礎較弱，這與空港經濟區作為引領全省開放發展、區域高端開發的引擎定位嚴重不匹配。目前，空港經濟區是蕭山屬地管理的，是大江東集聚區的一部分，在考核機制上采取類似一般工業園區的考核機制。重點考核稅源經濟，既要求其能承擔發展空港經濟的艱巨任務，同時又要求在開發資金上能夠自我平衡，再加上缺乏足夠的政策支持，造成空港經濟區開發運營困難重重。

囿于體制，蕭山機場與空港經濟區管委會合力不足。一是“兩個體制”難以協調，蕭山機場公司是省屬正廳級國企，杭州空港經濟區是蕭山區副區級行政派出機構，各自的目標考核、行政方式很難耦合；二是“兩個規劃”各說各話，機場總體規劃與空港經濟區的城市規劃、土地規劃、產業規劃缺乏有效的統籌銜接；三是“兩個園區”各自為陣，機場與空港經濟區咫尺之隔，卻均建有功能類同的物流園區；四是“兩個口岸”互不聯通，機場內為機場海關，空港經濟區為蕭山海關，雖同屬杭州海關，卻為不同監管區。企業反映，從保稅物流中心（B型）到杭州蕭山國際機場僅有5公里，轉關一次竟需要兩個工作日。

空港經濟區與周邊開發區的發展還缺乏聯動協調。空港、江東、前進、臨江四個園區單打獨斗、缺乏協調，空港經濟區作為可以帶動整個大江東產業集聚區產業升級和高端開發的窗口和引擎作用未能得到有效發揮。

支撐空港經濟圈發展的重大基礎設施建設的投融資體制難以理順。《杭州空港綜合交通樞紐規劃》2012年4月已經頒布實施，涉及到的城市軌道交通、機場快速路改造等重大基礎設施項目對于空港經濟發展有突出的重要性和迫切性，但投融資體制難以理順。蕭山區沒有足夠的動力和能力單獨推動如此大型的基礎設施項目；杭州市與蕭山區財政體制分割，推進項目的動力也不足；機場公司作為機場運營管理的主體，沒有參與機場外基礎設施項目的責任。因此，項目至今尚未落實投資主體，更沒有形成合理的收費和成本分攤機制設計。

從更高層面謀劃發展

將杭州空港經濟圈規劃上升到省級層面。建議對《杭州空港經濟圈發展總體規劃》進行修編，并列入為省級區域規劃。以該規劃為龍頭，協調杭州蕭山機場總體規劃、杭州空港經濟區（新城）概念規劃、杭州空港新城產業發展規劃等相關規劃，在省級層面對杭州空港經濟圈發展有明確定位。

建立省、市、區三級聯動的組織協調機制。建議成立由一名省分管領導牽頭，杭州市、省機場集團、蕭山區以及發改、交通、經信、商務、海關、商檢等省級有關部門組成的杭州空港經濟圈發展領導小組，負責協調決定規劃編制、政策制定、重大項目落地等重大事項。推動省機場公司與空港經濟區管委會之間的交叉任職等聯動機制，探索在條件成熟的時候設立一體化的管理機構。

優化對機場集團公司與空港經濟區的考核機制。轉變偏重以資產保值增值為主的考核機場，將帶動區域空港經濟發展作為對省機場集團公司的重要考核目標，并適當承擔與浙江空港經濟相關的公益性任務。應該對其采取與一般開發區（園區）不同的考核機制，更加突出服務平臺功能的建設考核。

組建政府主導、企業化運作的開發主體。可以考慮由省機場集團和杭州空港經濟區為主出資，引入相關企業，共同投資組建浙江（杭州）空港經濟發展公司，作為杭州空港經濟重要的投融資及產業開發主體，整合省、市、區三級資源和社會資本，合力推進杭州空港經濟圈發展。公司可首先考慮以機場和空港經濟區兩個物流園區的整合作為工作的突破口。

更加前瞻地戰略性謀劃空港開放平臺建設。建議省政府出面協調，加快推進空港大通關體系建設，實現機場內與機場外保稅物流中心（B型）的一次通關，實現“區港聯動”。推動杭州保稅物流中心（B型）與杭州出口加工區（下沙）以A、B區形式共同申報綜合保稅區。支持杭州空港經濟區開展國家級跨境貿易電子商務服務平臺進口試點，未來條件成熟時以國際電子商務為特色復制和推廣上海自貿區政策。

合力加大對空港經濟發展的政策扶持。建議研究出臺專門支持空港經濟發展的政策意見，引導省、市、區三級政府加大政策支持力度。在省戰略性新興產業扶持資金、現代服務業扶持資金中分別單列臨空產業專項，用于支持空港經濟圈內臨空型戰略性新興產業和高端服務業發展。省、市兩級對杭州空港經濟區建設給予一定的政策支持，在對機場內外兩個空港物流園區的整合和空港開發公司設立中，對保稅物流中心（B型）等相關資產給予適當的溢價。推動杭州空港經濟圈內其他城市積極參與杭州空港經濟發展，拿出一定的配套資金，共同支持蕭山機場國際航線的開拓和國際物流的發展。

創新軌道交通等重大基礎設施的投融資機制。將錢江世紀城、奧體博覽中心納入到空港經濟開發范疇，盡快推動建設連接錢江世紀城與蕭山機場的軌道交通建設，采取省、市、區共同出資、單獨收費、企業化運作的輕軌建設運營模式，并可吸引民間資本參股。對于機場快速路的改造，也可采取省、市、區三級共同出資的模式，省級層面建議考慮由省交投集團或者機場集團公司參與出資。

執筆：朱李鳴、施紀平、郎金煥