土地利用從粗放走向節約集約

杭州市國土資源局下城分局 嚴士兵

土地利用從粗放走向節約集約

杭州市國土資源局下城分局 嚴士兵

一、土地利用現狀

下城地處杭州市中心，行政區域總面積31.46平方公里，其中建設用地總面積為27.05平方公里，占85.98%，總體以南部武林地區的城市中心為布局的核心，整個區域以運河和鐵路為軸線向南北、向西展開土地利用，由南向北逐步從“成熟—發展中—快速擴展—未開發”的土地利用形態過渡。

從建設用地面積的構成來看，純商服用地面積為4.83%，加上公共管理與公共服務用地，則達到23.23%，與商業服務業集聚的區域特征相符；基礎性的居住職能是城市的基本特征，下城區集聚了各個年代的居住空間，有現代高層的，也有多層的，同時也存在許多保護性的歷史街坊，其住宅用地比例是各類用地中最大的，達到30.48%；城市行政辦公和公共建筑也有部分分布在下城區，其中機關團體用地面積占1.76%；此外，在鐵路沿線和下城區北部區域有著大量的工業用地，整個下城區的純工業用地比例為14.1%，倉儲用地為1.99%；由于下城區近年來對于城市交通的重視，大量快速路和城市主干道不斷竣工建成，現狀道路用地相應地也有相當規模，達到22.78%；其余是一些配套性的公用設施和特殊用地，兩者總計為0.13%左右；耕地和園地的總比例僅有2.15%。

從現狀土地經濟效益看，商服和工礦倉儲用地產出GDP為105億元/平方公里，實現地方財政收入12.68億元/平方公里。從分行業企業利稅分析看，服務業占地區生產總值比重達到92%，其中現代服務業比重達到68.89%。

杭州市下城區內有省級文保單位7處，文物保護點4處，擬保歷史建筑及歷史地段13處。各歷史文化保護區按照“保護范圍—建設控制地帶—環境協調區”三級進行劃分，以第二級——建設控制地帶為標準，涉及面積大約47.5公頃，在此范圍內的土地開發要特別注意按照城市歷史文化保護的要求進行。

二、推進節約集約用地的成效

近年來，下城區在節約集約用地方面進行了積極的探索，通過土地的“優用、快用、活用、嚴用”，促進了區域經濟社會又好又快可持續發展，保障了省、市、區重點項目的建設用地，推進了存量土地盤活，改變了用地單位的用地觀念，打破了土地利用粗放格局。

（一）做優“孵化”工程，提質增量零增地

鑒于下城所處的特殊地理位置，突破傳統招商引資的模式，實施“零地招商”，大力發展樓宇經濟，努力挖掘存量資源的使用潛力，使原有建筑物為節約集約用地“孵化器”，向藍天要空間、向空間要效益，零增地樓宇經濟為下城區貢獻了近六成的稅收。

1.零增地樓宇經濟取得新輝煌。全區已投入規模以上招商樓宇119幢，實現稅收62.70億元，每平方米稅收貢獻可比增長20.60%；實現稅收超千萬元樓宇73幢，超億元樓宇20幢，其中超十億元樓宇1幢；15幢樓宇入選全市50佳商務樓宇，數量和質量均為全市首位。

2.零增地集約用地取得新成效。以“服務型高新產業集聚區”品牌為指引，提升單位土地投資強度為目標，零增地招引以現代服務為主的優質企業和金融總部入駐下城，目前在下城落戶的摩根士丹利基金等金融類企業有200余家，世界500強、全國500強和民營500強企業有40余家，高端企業的集聚效應，為集約用地提供了一定的目的支撐。

3.零增地節約用地取得新突破。在不增加建設用地的情況下，利用原有建筑發展特色街經濟，其中絲綢城被命名為省級重點市場、武林路時尚女裝街入選浙江省首批特色商業示范街、紹興路汽車文化精品街區榮獲“中國特色商業街”稱號，實現了在土地不擴張情況下經濟社會效益的大幅增長，為中心城區提高土地利用效率提供了頗有價值的實踐啟示。

（二）做實“盤活”工程，尋求突破拓空間

圍繞“合理調整用地結構、推進產業結構高端化”目標，以兩區多園為“活地”抓手，改革創新，尋求發展。

1.將原工業園區調整提升為科技園區作為集約型用地的突破口。依據“南精北快”戰略，通過運用政策引導、科學規劃和綜合管理，將原工業園區調整為科技園區，其用地結構、容積率等方面都有了較大調整提高，園區面積增至315.76萬平方米，商業建筑容積率由原來的1.1提升為2.5-5，建筑密度由原來的35%調整為45%-50%，依托園區建設創新，把原工業園區土地蘊含的財富和生產力釋放出來。2013年，創新中國產業園企業入駐率達到85%，跨境貿易電子商務產業園成功探索國際小包出口快速通關、結匯模式，并在全國首批五個試點城市中率先實現實單全流程運作，以上兩家園區均被命名為市級信息服務業特色產業園。電子商務產業園完成整體提升改造，實現產值20.39億元，同比增長21.37%。

2.將工業企業搬遷作為節約用地的有效途徑。下城區是率先進入城市化的主城區，土地資源開發早、密度高、容積率低，土地后備資源嚴重不足。依據“退二進三”戰略，通過工業企業搬遷，既優化產業結構，提高環境品質，又騰出更多的土地資源用以加快發展高新技術產業和現代服務業。通過100余家工業企業搬遷，70余家專業市場提升改造，整理土地2600余畝。

3.將加大對服務業的扶持力度作為提高土地利用效率的重要手段。實現服務業增加值591億元，同比增長8.70%，占地區生產總值比重達到92%，位列全省90個區（縣、市）第一位，其中現代服務業比重達到68.89%。“3+3”產業實現增加值433億元，同比增長9.15%，特別是信息軟件、電子商務、物聯網等三大新興產業發展較快，同比增長15.15%。

（三）做精“挖潛”工程，改造提升促節地

堅持整體改造上實行分類指導，具體改造措施上實行一村一策相結合的方式，大力推進“城中村”改造。

1.整村搬遷節地。朝暉街道潮王村、東新街道燈塔村成為我區“城中村”改造完成整村農居拆遷的社區。以燈塔村為例，全村共拆遷農居303戶，搬遷企業10家，整理土地600.15畝，扣除農居安置用地、10%留用地、企業拆遷安置預留用地、平衡用地計304.95畝，節地295.2畝。

2.集中安置節地。列入“城中村”改造試點的三塘、燈塔、西文三個村共有1112戶農居，原農居占地面積為679.2畝。依據《杭州市城中村改造“一村一方案”規劃》（下城區試點村），改造完成后人員入住高層公寓，4002人人均居住面積由94.4平方米提高到99.4平方米，公寓占地面積降為245.1畝，節地434.1畝，人均節約住宅占地72.3平方米。

3.平衡出讓節地。依據“城中村”改造規劃方案，對通過改造騰出的朝暉六區B地塊、燈塔R21-02、03、04A、04B地塊和西文PH-02、06、07、08、09地塊等10宗土地將規劃平衡出讓，挖潛節地253畝。

（四）做深“倍增”工程，服務發展增活力

按照豐富內涵、提升品位、形成特色的思路，結合中心城區特點，深化改革創新，積極探索節約集約用地的新模式。

1.通過調研成果運用推進節約集約用地。組織力量圍繞全區土地集約利用及潛力挖掘這一主題進行了專項深入調研，調研地塊涉及工業倉儲用地約600宗、集體用地約300宗、零星其他用地約120宗，總面積約1.5萬畝。結合可行性分析，提出可供開發的潛力用地23塊，總面積241.50公頃，為進一步深化農轉居宅用地的潛力挖掘、集體工業用地的潛力挖掘和項目帶動北部耕地、園地的利用等土地資源節約集約利用提供了基本素材，為解決區域土地資源的嚴重短缺與社會經濟發展的巨大需求之間的矛盾獻計獻策。

2.提高核心商務區使用強度推進節約集約用地。依據“現代化精品中心城區”的發展定位，通過一系列的規劃，將老城區不同建筑功能有機組合，拓展城市空間利用的強度和廣度，持續有效的利用城市空間，形成了富有下城特色的商貿中心的品牌集聚型、金融中心的產業衍生型、文化中心的總部主導型、會展中心的會展參與型“四型”CBD業態，使“黃金地段”發揮“鉆石效應”，土地利用效率得到了數倍甚至數十倍的提升。

3.堅持項目帶動推進節約集約用地。牢固樹立“發展至上、項目第一”的觀念，把項目建設作為有限土地資源節約集約利用的主抓手，已建成的城北體育公園、三立時代廣場、燈塔商貿大樓、新華廣場等項目和開工的創新創業新天地東方茂、喜得寶地塊綜合體、香江國際大廈、華豐商城、永豐大潤超市等項目及正在推進的百井坊、杭氧杭鍋等項目，都是將土地節約集約利用貫穿始終，土地利用效率倍增提升。

三、堅持節約集約用地助推經濟社會可持續發展

節約集約用地是破解國土資源工作難題、推進國土資源長效管理的一條有效途徑。在今后的工作中，要緊密立足下城實際，圍繞“舊城更新改造的整體開發、城市綜合體開發與區域配套功能建設、綜合型地鐵上蓋物業-車站綜合體、工業用地的保護開發與再利用、歷史建筑的功能置換利用與傳統業態升級、加強土地混合利用與多中心建設、低效率用地的適度高強度開發、向垂直空間要效率-立體開發與地下空間利用”八大土地挖潛策略，在“科學編制規劃，著力加強計劃執行；加強部門協同，建立全程管理機制；實現動態監測，確保土地集約利用；強化獎懲機制，激勵權利人積極性；發揮市場機制，提升集約利用程度；依托省市項目，爭取政策穩步推進；加大制約力度，促進低效利用開發”七大舉措上下功夫，認真做好國土資源節約集約文章，推動資源節約型、環境友好型社會建設。