低效用地再開發探 討工作若干問題

寧波市國土資源局鎮海分局 陳紅平

低效用地再開發探 討工作若干問題

寧波市國土資源局鎮海分局 陳紅平

2013年4月，國土資源部出臺《開展城鎮低效用地再開發試點指導意見》（國土資發〔2013〕3號），確定在浙江、江蘇等10個省、區（市）開展低效用地再開發工作，進一步發揮土地管理在參與宏觀調控中的源頭職能，進一步倒逼資源要素集約利用、經濟結構轉型升級。寧波市鎮海區資源要素制約因素逐漸凸顯、后備資源又嚴重匱乏，從存量里發掘潛力、優化存量土地配置成為必然選擇。鎮海區委、區政府極為重視本次低效用地再開發工作，2013年7月份及時出臺了《鎮海區城鎮低效用地再開發試點工作方案》，成立了低效用地再開發工作領導小組，由分管副區長任組長，國土、規劃、發改、經信、住建等部門主要負責人為成員，指導協調全區各級各部門開展低效用地再開發的各項具體工作，一項涉及到用地觀念及用地方式的“新土改”運動正在鎮海區穩步推進。

一、鎮海區低效用地再開發工作的必要性與及時性分析

1.低效用地再開發是經濟結構轉型升級的必然要求

隨著城鎮化與工業化進程向前推進，鎮海區已進入工業化的中后期，單純依靠廉價資源以及勞動力成本的傳統道路已難以為繼，資源價格的持續攀升進一步要求用地方式要向更為高水平的節約集約轉變。2013年鎮海區各類建設用地面積總量為10284.7公頃，占區域面積總量的42%，建設用地總體占比已處于較高水平，建設用地后備資源不足，耕地保護與經濟發展矛盾極為突出。2013年度單位建設用地GDP數值為5.95億元/平方公里，單位建設用地財政收入為0.8億元/平方公里，雖然在全省范圍內尚有一定優勢，但與寧波市域范圍內先進地區相比優勢并不明顯，與深圳、蘇州等省外發達地區差距則較為明顯（深圳市2010年每平方公里建設用地GDP就已達到10.38億元）。同時，全域城鎮及工礦建設用地總量8641.79公頃，占全區建設用地總面積的82%，2013年度三產比重為1.1∶74.7∶24.2，工業產值在全區產值的比重占絕對優勢。工礦倉儲用地在建設用地中占比較高，產業用地利用方式粗放，攤大餅式的發展模式并未根本改變，在存量土地上做文章，優布局、調結構，提質量是當前用地形勢下的根本原則。

2.歷史遺留問題亟需政策突破

從上世紀90年代初開始，為配合寧波城區范圍內的產業轉移，鎮海區承接了寧波核心城區轉移出來的大量產業用地，據初步統計該類用地約有1040畝，鑒于當時用地指標、拆遷因素等眾多原因，該類項目一直未正式辦理農轉用手續及供地手續。一方面，上述企業實際在生產的土地沒有取得相應的權證，無法進行相關融資活動，對于企業本身是一種巨大的資產閑置。另一方面，大量歷史違法用地的存在也可能成為行政不作為的隱患，給相關職能行政審批工作帶來一定的行政隱患。同時，該類項目有很多也是各園區骨干企業及重點納稅企業，所以，每年人大議案、政協也多次提到要求解決該類項目的用地手續及權證辦理事項。因此，本次低效用地再開發工作中的歷史遺留用地項目，成為鎮海區低效用地再開發工作中的重中之中，解決上述歷史遺留問題對于整頓全區土地市場、規范土地審批具有重要意義。

3.低效用地再開發也是建設美麗鎮海的加速劑與催化劑

黨的十八大以來，美麗中國建設已成為時下最為流行的詞語，人民群眾對于改變目前人居環境的愿望尤為迫切，對于生活質量提出了更高的要求。因此，改變傳統舊城鎮、舊廠區、舊村莊面貌的低效用地再開發工作亦成為美麗鎮海建設的一道重要的加速劑與催化劑。鎮海區區域土地面積246平方公里，全域下轄招寶山、蛟川、駱駝、莊市四個街道以及澥浦、九龍湖兩個鎮范圍內均有相當數量的舊城鎮、村莊、廠礦用地需要改造。招寶山街道區域內、駱駝街道區域內均有數量較為龐大的城中村及棚戶區，由于資金、政策等因素很長時間無法完成改造，澥浦、九龍湖等區域內亦有在城鎮規劃范圍內的不少村莊面臨著臟亂差等問題，改造尤為必要。通過此次低效用地再開發工作，引入市場主體參與改造、在資金、收益等方面提供更大力度的支持，對于改造提升整個區域的生活、工作面貌，建設美麗鎮海將發揮巨大作用。

二、鎮海區低效用地再開發工作的幾個建議

1.低效用地再開發項目報批機制建議從優從簡

根據有關文件約定，低效用地再開發工作在完成基礎數據調查及數據建庫后，需再行編制低效用地再開發轉型規劃及年度實施計劃，報經同級政府審批后，報上級低效用地再開發工作領導小組備案實施。同時，在實施過程中，每年年中允許調整一次，但須再行上報同級政府批準，同時再行報上一級低效用地再開發工作領導小組備案。

根據初步統計，鎮海區涉及低效用地圖斑共有179宗，面積約7300畝，如按照年度實施的原則，則每年完成量應不少于60宗，面積不少于2400畝，由于涉及到改造項目推進中的資金安排、拆遷進度、政府部署節奏等不確定因素的影響，勢必調整項目將較為頻繁，筆者認為，低效用地再開發工作在編制規劃階段就已經建立相當完善的項目庫，且在每個項目實施時仍需單獨將方案上報政府進行實施，鑒于低效用地再開發方案采取的為4年規劃期控制的模式，建議可以采取強化規劃末期考核的方法，在實施期淡化年度的實施調整審批，或者只要進行中期調整即可，而無需每年進行項目報備調整，這樣可以大大提高項目的實施的靈活性與實施效率。

2.利益激勵機制建議作進一步的強化

為加快推進低效用地再開發工作，鼓勵原土地使用者或者市場主體參與低效用地再開發工作，利益驅動機制必不可少。如企業在低效用地再開發工作中經濟利益享有不足，則再開發積極性必然不高。要合理調整政府、原用地單位以及再開發單位之間的利益分配格局，使得在低效用地再開發這項工作中，參與的每一方都可以獲得合理的增值收益。

舉例，如涉及退二進三補交出讓金事項，如涉及到臨時改變土地用途用于發展商業服務業的，按照每年商服用地基準樓面地價與工業用途地價差額的2.5%額度上繳土地收益金，企業在測算時，即提出相當于40年每年繳納2.5%，商業用地40年即繳納了整個土地使用期限的出讓金差額，辦理積極性明顯下降；如永久改變用途的，按照兩種用途差額進行補交，但改造完成后限定了30%的對外可銷售比例且須按照整幢或者整層進行銷售，該種模式一方面補交的額度將較大，另一方面銷售條件較為嚴格導致銷售較為困難，且為后續轉讓等手續辦理帶來新的問題，在實地調研中相當企業提出利益享有不足，建議在補交比例以及銷售限制方面需進一步加大政策扶持力度。

3.針對重點區域、重點地塊給予更多政策傾斜，推進低效用地再開發工作

針對地方政府在歷年來拆遷推進較為困難的重點區域、重點地塊，可采取“一事一議”的方法。在大政策不違反的前提下，出讓金收益、相關稅費減免、稅收政策優惠等方面給予一定程度的獎勵與優惠。如在低效用地再開發的重點區域，涉及到政府收回重新出讓項目，出讓金屬于市政府統籌部分，可由區政府統一向市政府申請進行免提，用于加大對于改造項目的各方參與者的獎勵。如涉及到成片舊廠房容積率較低，利用效率較為低下的片區，涉及到“退二優二”，可通過各種措施激勵原工業用地使用者提高其地塊使用效益，除享受原先增加建筑面積無須補交出讓金的政策外，可還免交增容部分的城建配套費，同時財政對增加的建筑面積部分給予一定額度的補助，如我省部分地區，在改造舊廠房增加有效生產建筑面積時按照10元/建筑平方的額度給予企業獎勵，勢必大大調動相關企業的積極性。

4.探索低效用地再開發合理的融資模式

低效用地再開發工作是一項多方參與的系統性工程。在當前實體經濟增速放緩，制造業利潤單薄的形勢下，多數企業面臨著巨大的資金困境，現金流嚴重不足。如工業類歷史違法用地補辦工作中，涉及違法用地罰款、地上建構筑物回購、土地出讓金繳納以及相關衍生出后續的城建配套費、權證契稅、土地使用稅等稅費合計，根據鎮海區現行的市場價格水平，據初步測算可達到80-100萬元/畝，如果一個中等規模的企業50畝用地，即相當于5000萬的資金規模，在當下制造業較為萎靡的情況下，企業資金調配亦困難重重。且作為企業本身而言，如不進行違法補辦，其可照樣使用，且不用承擔城鎮土地使用稅等合法用地稅種，企業自然辦理積極性大大下降。所以，在此次低效用地再開發工作中，如引入國家開發銀行等政策性銀行的金融支持（國開行現性對棚戶區改造、新型城鎮化建設均有專項資金安排），對緩解企業資金壓力將提供巨大金融保障。對于整個低效用地再開發工作中，吸引社會資本、拓寬融資渠道、創新融資平臺及方式、加大財政補貼力度、合理減免部分稅費將大大激發各方參與低效用地再開發的積極性，提高再開發具體工作的可操作性。

三、低效用地再開發實施應把握的幾個重點

1.把握好低效用地再開發項目實施節奏

突出重點、先易后難、成熟一個、報批一個。低效用地再開發工作涉及歷史違法用地報批、舊城鎮改造、舊村莊改造、退二進三、三地改造等多種低效用地類型，且在實施過程當中，會受到兩規（土地利用總體規劃、城市規劃）調整、拆遷政策處理進度、政府招商引資進度、經濟發展波動等眾多不確定因素的影響，且國土部門作為低效用地的牽頭實施部門，鑒于法定審批權限以及執行力影響，低效用地再開發工作的成效也面臨較大的不確定性。故低效用地再開發工作必須把握先易后難得原則，結合屬地政府、原用地單位的改造意愿與積極性，進行時間上與空間上的統籌規劃，先易后難，逐步推進，確保成效。

2.加大項目實施的信息公開力度，確保公開、公正、公平

制定嚴格的工作程序，實行信息公開，涉及協議出讓的必須集體研究、集體決策。健全民主協商，充分尊重原土地使用權人的意愿，未征得原土地使用權人同意的，不得強行改造。涉及拆遷安置、收益分配等工作應當平等協商確定，并向社會公告，在推進過程中接受社會監督，確保公正公平。建立包含監察部門在內的監督考核小組，實行開發改造全程動態監管，嚴防“權力尋租”等行為的發生。

3.注重實效，探索科學合理的低效用地再開發考核評價指標體系

科學的考核指標體系可最大限度地反映低效用地再開發的成果成效，可有效推動該項工作的順利快速開展。做細做實低效用地基礎數據調查工作，為專項規劃編制提供堅實數據保障。同時，低效用地再開發工作應更加注重后期的實施工作，強化與相關職能部門及參與低效用地再開發各方的信息共享及溝通工作，確保再開發項目工程的順利推進。根據低效用地的各種類型，將改造前后的核心指標納入后期評價工作，如容積率、建筑面積、單位面積產能、單位面積納稅等集中反映用地效益以及用地效率指標加大權重比例，綜合發揮指標的衡量功能，低效用地改造不僅要在直觀上有變化，更要在內涵上有提升。