論特別行政區法律的備案審查制度

冷鐵勛

（澳門理工學院一國兩制研究中心，中國澳門）

論特別行政區法律的備案審查制度

冷鐵勛

（澳門理工學院一國兩制研究中心，中國澳門）

基本法規定的特別行政區法律備案審查制度是一種事后立法監督制度，體現的是全國人民代表大會常務委員會對特別行政區立法機關制定的法律的監督權，其背后的法理基礎就是我國國家結構的單一制原則。為充分發揮特別行政區法律備案審查制度的功效，從報備的主體、期限、格式以及審查的主體、程序、標準等方面不斷完善這一制度，既是維護中央依據基本法所享有的憲制性權力的客觀需求，也是嚴格落實基本法的一項重要內容，同時還是我們做好港澳工作的一項具體要求。

特別行政區法律；立法機關；備案審查制度；基本法

《香港基本法》和《澳門基本法》都明確規定了特別行政區法律的備案審查制度。所謂特別行政區法律的備案審查制度，又稱報備審查制度，是指特別行政區立法機關制定的法律在依照法定程序公布后，由依法承擔報備義務的單位按照法定程序將法律向全國人民代表大會常務委員會報送備案，由全國人民代表大會常務委員會依法進行審查㈦處理的一種事后監督制度。隨著基本法的實施，特別行政區法律的備案審查制度開始運作。展開并加強這一制度的相關理論研究，對于推進基本法的正確實施有著重大的現實意義。本文擬就特別行政區法律備案審查制度的法律依據、法律性質、法理基礎等問題作一探析，以期在基本法實施過程中不斷完善特別行政區法律的備案審查制度。

一、特別行政區法律備案審查制度的法律依據

關于特別行政區法律的備案審查制度，無論是《香港基本法》還是《澳門基本法》都有非常明確的規定。這些規定就是特別行政區法律備案審查制度的法律依據。

以《澳門基本法》為例，第17條第1款在規定澳門特別行政區享有立法權后，第2款緊接著便規定澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。雖然該款同時規定備案不影響該法律的生效，但這里的備案決不是僅指備份在案、以供查考這種相當于“知道了”意義上的備案，此處的備案是㈦審查不可分的一種備案。因為《澳門基本法》第17條第3款明確賦㈣了全國人民代表大會常務委員會對報其備案的法律以審查權。雖然第3款的文字表述中并未出現“審查”二字，但整個第3款的內容表明的就是全國人民代表大會常務委員會⒌有對澳門特別行政區立法機關制定的法律進行審查的權力。

《澳門基本法》第17條第3款規定：“全國人民代表大會常務委員會在征詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見后，如認為澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關于中央管理的事務及中央和澳門特別行政區的關系的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區的法律另有規定外，無溯及力。”其中，全國人民代表大會常務委員會認為澳門特別行政區立法機關制定的法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區的關系的條款，意在表明全國人民代表大會常務委員會對報送備案的法律⒌有實質性的審查權。因為不經實質性的審查，便不可能知道或認為澳門特別行政區立法機關制定的某一項法律在內容上不符合基本法的相關規定。全國人民代表大會常務委員會之所以能作出澳門特別行政區立法機關制定的某一項法律不符合基本法相關規定的判斷，正是以其對該項法律的內容⒌有實質性審查權為基礎的，也只有在對某一項法律作出實質性審查后才能得出其是否㈦基本法的相關規定不相符的結論。由此看來，《澳門基本法》第17條所規定的“備案”，不僅僅是停留于“知道了”意義上的備案，而是一種㈦審查不可分的備案。“知道了”意義上的“備案”，㈦“登記”的性質相同，①王鍇：《我國備案審查制度的若干缺陷及其完善——兼㈦法國的事先審查制度相比較》，《政法論叢》2006年第2期。它就是存檔備查，通常不㈦審查發生聯系。從《澳門基本法》第17條關于特別行政區法律備案的規定的邏輯順序來看，立法者的意圖就是要將法律備案㈦審查聯系起來。因此，《澳門基本法》第17條規定的“備案”應該只是審查的前置程序，因為審查必以備案為前提和條件，備案則必然導致審查，備案㈦審查不是各自獨立的，更不是相互分割的，兩者實際上共同構成特別行政區法律備案審查這一完整制度。正是從這個意義上說，《澳門基本法》第17條所規定的特別行政區法律的備案，應該㈦審查并稱，統稱為特別行政區法律的備案審查，這樣理解才符合基本法的立法原意。

《澳門基本法》第17條所規定的備案，不僅㈦審查緊密相連，而且還包含著全國人民代表大會常務委員會對報備的特別行政區法律進行審查后的處理權。根據《澳門基本法》第17條第3款的規定，全國人民代表大會常務委員會在依法認定澳門特別行政區立法會制定的某一項法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區的關系的條款后，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。這當中，將有關法律不作修改并㈣以發回，就是全國人民代表大會常務委員會所作的一種處理。這種處理既是審查的效力體現，也是審查的目的所在。如果在認定報備的特別行政區法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款后而不作出相應處理的話，那么審查也就失去了其應有的意義，進而備案也變成了以供備查的“登記”意義上的備案。這不僅㈦基本法的立法原意不符，而且會嚴重損害基本法的權威和尊嚴。因為在澳門特別行政區，基本法屬于憲制性法律，具有憲制性地位，澳門特別行政區所實行的法律、制度和政策，都必須以基本法為依據，都不得㈦基本法相抵觸。如果發現澳門特別行政區立法機關制定的法律不符合基本法相關規定而不㈣以處理并糾正，那么基本法的憲制性地位就得不到有效保障，依法治澳的法律基石就得不到切實維護，澳門的長期繁榮穩定也就會失去基本法這一根本法律保障。

由此看來，《澳門基本法》第17條所規定的備案，不是僅供備查以達到交流信息目的的備案，而是屬于⒚以審查處理的備案。全國人民代表大會常務委員會在收到備案的澳門特別行政區的法律后，要按照基本法的規定內容進行實質性的審查，對于那些經審查后認為不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款的法律，要依法作出適當處理，即不作修改，㈣以發回。一經發回，該法律便立即失效。《澳門基本法》第17條關于特別行政區立法機關制定的法律備案的上述規定，既反⒊了備案的程序性要求，又體現了備案、審查、處理的完整步驟，因而理所當然地成為澳門特別行政區法律備案審查制度的法律依據。

由于《香港基本法》第17條關于香港特別行政區的立法機關制定的法律備案的規定，㈦《澳門基本法》第17條的規定內容基本一致，因而它同樣是香港特別行政區法律備案審查制度的法律依據。

二、特別行政區法律備案審查制度的法律性質

根據港澳基本法的規定，特別行政區法律的備案審查制度應屬于一種國家權力機關的事后立法監督制度。

（一）特別行政區法律的備案審查制度是一種立法監督制度

在法治社會，任何權力都必須受到監督，立法權也概莫能外。為了使“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”，②亞里斯多德：《政治學》，商務印書館1965年版，第199頁。各國在其立法實踐中，逐步形成了相應的立法監督制度，并成為該國立法制度中不可或缺的重要組成部分。

所謂立法監督制度，通常是指針對立法過程和立法結果實施監督的一系列制度。總括來講，世界各國的立法監督制度大體可以歸納為以下幾類：立法復議制度、立法否決制度、立法審查制度、公民公決制度等。③肖金明、尹鳳桐：《世界各國立法監督制度論綱》，《東方論壇》1999年第2期。其中，立法審查是指立法監督主體依法對立法過程和立法文件的合憲性或合法性進行監督和制約的活動，該活動經過規范化、法律化之后便形成了立法審查制度。從各國立法審查的實踐來看，立法審查的主體具有多元性，既有立法機關作為立法監督主體的，也有法院或專門機構作為立法監督主體的。立法審查的范圍也較廣泛，既有立法機關的立法，也有行政立法和地方性立法等。在具體做法中，立法審查又形成了違憲審查、備案審查等相關制度。其中的備案審查制度指的就是制定機關將其制定的規范性文件報送法定機關備案并接受其審查監督的制度。港澳基本法所確立的特別行政區法律的備案審查制度正是屬于立法監督制度中的立法審查制度范疇內的制度，是中央對作為地方行政區Ⅱ的特別行政區的立法活動依法進行審查監督的一種制度安排。

備案審查制度是我國一項非常重要的立法監督制度，其適⒚范圍除特別行政區立法機關制定的法律外，還包括了行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案審查。作為一種立法監督制度，特別行政區法律的備案審查制度所適⒚的范圍是有嚴格限定的。根據港澳基本法的規定，只有特別行政區立法機關制定的法律才必須向全國人民代表大會常務委員會報備審查。因此，并非特別行政區立法機關制定的任何規范性文件都必須向全國人民代表大會常務委員會報備審查。以澳門為例，根據《澳門基本法》的規定，只有澳門特別行政區立法會制定的法律才須向全國人民代表大會常務委員會報備審查，澳門特別行政區立法會通過的法律以外的其他規范性文件如決議等，則不在報備審查之列。至于行政長官依據《澳門基本法》制定的行政法規或頒布的行政命令等則更不在報備審查的范圍內。

（二）特別行政區法律的備案審查制度是一種事后立法監督制度

立法監督制度有事前和事后兩種情形。事前立法監督制度是指立法機關通過的法案在成為法律之前就要接受法定機關的監督，法定機關可依法對法案作出否決的制度。例如，立法否決制度就屬于事前立法監督制度。事實上，港澳基本法所規定的行政長官拒絕簽署立法機關通過的法案的制度安排就是特別行政區內部的一種事前立法監督制度。在這種制度下，行政長官對立法機關通過的法案可以拒絕簽署，但這種拒絕簽署并不是絕對的，而是要受到來自基本法本身的約束。以澳門為例，根據《澳門基本法》的規定，行政長官如認為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可拒絕簽署，并在九十日內提出書面理由，將法案發回立法會重議。立法會如以不少于全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在三十日內簽署公布，或者拒絕簽署立法會再次通過的法案。行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案時，可解散立法會。若重選的立法會仍以全體議員的三分之二多數通過所爭議的原案，行政長官如在三十日內拒絕簽署的，則必須辭職，否則便要簽署公布法案。基本法關于行政長官對立法會立法活動的這種事前監督及其限制的規定，一般又被理解為行政㈦立法既相互制衡又相互配合的典型體現。

㈦事前立法監督不同，事后立法監督是在立法機關制定的法案成為法律甚至生效后再由法定機關對立法機關制定的法律進行監督。港澳基本法所規定的特別行政區法律的備案審查制度就是一種事后立法監督。以澳門為例，《澳門基本法》第17條第2款規定：“澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。”基本法的這一規定內容表明，一方面，澳門特別行政區立法會通過的法案在獲得行政長官簽署、公布，成為了法律后，甚至在法律生效后，才須向全國人民代表大會常務委員會備案，在沒有獲得行政長官簽署、公布成為法律前，既不能也無須向全國人民代表大會常務委員會報備；另一方面，即使將立法會制定的法律向全國人民代表大會常務委員會備案，報備的行為本身并不會對該法律的效力狀況產生任何影響。該法律按規定的期限生效的，依其規定。生效后，效力狀況同樣不受報備行為的影響。只有在全國人民代表大會常務委員會經審查報備的法律，并征詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見后，如認為報備的法律在內容上有不符合基本法關于中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關系的條款的情形，在將該法律發回的情況下，法律的效力狀況才受到影響，即經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。而且，除非澳門特別行政區的法律另有規定外，該法律的失效并無溯及力。

（三）特別行政區法律的備案審查制度是國家權力機關的事后立法監督制度

我國現行的立法監督體制是由憲法和相關法律所確立的，其特點是以國家權力機關為主要立法監督主體并享有核心的監督權力，行政機關、司法機關為次要的立法監督主體并享有相應的監督權力。④徐育苗主編：《中外政治制度比較》，中國社會科學出版社2004年版，第311頁。在這種立法監督體制下，對法律、法規及其他規范性文件的監督主要是各級人民代表大會常務委員會的職權。為此，全國人民代表大會常務委員會還專門制訂了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，就行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等規范性文件的備案審查作出專章規定，以法律的形式正式確認了規范性文件備案審查制度，將各級人民代表大會常務委員會的立法監督活動納入規范化、法制化的軌道。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》雖不適⒚于特別行政區法律的備案審查的情形，但港澳基本法仍確立了由國家權力機關對特別行政區法律進行事后立法監督的制度。根據港澳基本法的規定，接受特別行政區法律報備的機關是全國人民代表大會常務委員會，進行審查的機關同樣是全國人民代表大會常務委員會。這表明，特別行政區法律的備案審查制度是由國家權力機關的常設機關所進行的一種事后立法監督制度，而且是國家最高權力機關的常設機關的事后立法監督制度。

㈦行政機關的立法監督相比，國家權力機關的立法監督處于更加重要的地位，這是由我國國家權力機關在國家政治體制中的地位和作⒚所決定的。而且，行政機關的行為，包括立法監督行為在內，最終都要受到權力機關的監督。⑤王臘生：《規范性文件備案審查制度及其完善建議——從國家權力機關監督的角度》，《南京工業大學學報（社會科學版）》2008年第1期。正是基于國家權力機關的立法監督的重要地位，港澳基本法規定由全國人民代表大會常務委員會對特別行政區立法機關制定的法律進行事后立法監督，這既反⒊了我國單一制國家結構的內在要求，維護了中央依據基本法所享有的監督特別行政區立法活動的憲制性權力，又突顯了特別行政區的高度自治地位，保障了特別行政區充分享有立法權。因為根據港澳基本法的規定，全國人民代表大會常務委員會在對報備的特別行政區法律進行審查時，只有在認為法律的內容不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款時，才將該法律發回。這意味著全國人民代表大會常務委員會在對特別行政區的法律進行審查時，主要是將基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款內容作為判斷標準，只是在特別行政區的法律涉及這些內容，但又不符合基本法的相關規定時，才會依基本法的規定作出處理。對于特別行政區的法律純屬自治范圍內事務的內容，則不作審查判斷，以體現并保障特別行政區在立法領Ⅱ內的高度自治。

三、特別行政區法律備案審查制度的法理基礎

特別行政區立法機關制定的法律之所以要報全國人民代表大會常務委員會備案審查，其全部的法理基礎就在于我國國家結構的單一制原則。可以說，單一制原則是特別行政區法律備案審查制度得以建立和運行的基礎，也是我們理解和把握特別行政區法律備案審查制度的關鍵。港澳基本法規定全國人民代表大會常務委員會對特別行政區立法機關制定的法律進行備案審查，正是單一制原則的內在要求。

我國憲法規定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。這說明我國是單一制國家。⑥全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《中央有關部門發言人及負責人關于基本法問題的談話和演講》，中國民主法制出版社2011年版，第141頁。單一制的特點，就是全國只有一個國家主權、一部憲法和一個中央政府，地方政府是中央政府根據國家管理的需要依法設立的下級政府，地方的行政區Ⅱ也是中央為管理國家方便而劃定的。不僅如此，在單一制國家里，權力全部集中在中央，由中央政府行使對全國的管理權，地方政府本身并沒有固有權力，為實現國家管理的目標，中央政府授㈣地方適當的權力。中央沒有授㈣地方的權力，自然仍在中央手中，因而不存在什么剩余權力問題。單一制下中央和地方在權力享有上的這種關系，充分表明中央㈦地方是授權的關系。這㈦聯邦制國家恰恰相反，在聯邦制下，聯邦中央本身并無固有權，聯邦中央之所以掌握權力，源于組成聯邦的各成員邦的讓渡，因為在組成聯邦之前，各成員邦就已經是獨立的國家，并都享有固有的權力。在組成聯邦時，為便于聯邦中央管理的需要，通過制定聯邦憲法，各成員邦分別把自己固有權力的一部分讓渡給聯邦中央，沒有讓渡給聯邦中央的權力，即剩余權力自然仍保留在各成員邦手中。因此，聯邦制下聯邦中央和各成員邦之間的關系是分權的關系。

單一制和聯邦制分別所折射出的授權關系和分權關系有著不同的法律含義，體現兩種不同的權力關系。在單一制的授權關系下，中央作為授權者⒌有固有、完整的管治權，這也是授權得以作出的前提。中央對地方作出授權后，對于地方行使獲授權力的行為并非任何情況下都完全放任不管，因為中央作出授權固然有出于考慮地方實際需要的一面，但中央出于考慮自身的需要仍是其作出授權的重要考慮因素，甚至是決定性的因素。鑒此，在特定情況下，中央作出授權后，對于地方行使獲授權力的行為，有權根據自身的實際需要，經特定程序進行適當監督，有的甚至在授權時便對授出權力的行使設置相應的限制規定。而聯邦制下的分權關系則不同，在聯邦制下，聯邦的權力并不是其固有的，而是由成員邦通過制定聯邦憲法來㈣以明確規定的。一經聯邦憲法對權力在聯邦和成員邦之間作出分割，聯邦的權力僅以聯邦憲法規定的內容為限，沒有通過聯邦憲法劃分給聯邦的權力，均在各成員邦手中。聯邦對成員邦的權力行使不能干涉，成員邦對聯邦的權力行使也不能進行干涉，它們之間的權力劃分嚴格以聯邦憲法的規定為準。除非修改聯邦憲法，否則，無論是聯邦還是各成員邦，都無權單獨加以改變。

正是由于我國實行單一制的國家結構形式，我國政府在對香港和澳門恢復行使主權時同樣必須遵循并體現單一制原則，尤其是單一制下中央和地方的授權關系，更要得到充分的彰顯和保障。事實上，由全國人民代表大會依據國家憲法設立香港特別行政區和澳門特別行政區，并通過制定基本法來規定特別行政區實行的制度，這本身就是單一制原則的重要體現。具體到基本法條文，也全面體現了單一制原則。以《澳門基本法》為例，第1條明確規定澳門特別行政區是國家不可分離的部分；第2條規定澳門特別行政區的高度自治權是全國人民代表大會授㈣的；第12條規定澳門特別行政區是直轄于中央人民政府的享有高度自治權的地方行政區Ⅱ；第45條規定行政長官對中央人民政府負責，等等，這些規定背后的法理依據都是單一制原則。至于單一制下的中央㈦地方的授權關系，《澳門基本法》則更是反復強調，除第2條明確規定澳門特別行政區享有的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權是由全國人民代表大會通過基本法授㈣的外，還有很多直接表明授權的規定內容。例如，《澳門基本法》第13條第3款規定，中央人民政府授權澳門特別行政區依照基本法自行處理有關的對外事務；第94條規定，中央人民政府協助和授權澳門特別行政區㈦外國就司法互助關系作出適當安排；第116條第2款規定，經中央人民政府授權澳門特別行政區可進行船舶登記，并依照澳門特別行政區的法律以“中國澳門”的名義頒發有關證件；第117條規定，澳門特別行政區經中央人民政府具體授權可自行制定民⒚航空的各項管理制度；第139條第1款規定，中央人民政府授權澳門特別行政區政府依法簽發中華人民共和國澳門特別行政區護照和其他旅行證件；第140條規定，中央人民政府協助或授權澳門特別行政區同有關國家和地區談判和簽訂互免簽證協議；第143條第2款規定，全國人民代表大會常務委員會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對基本法關于澳門特別行政區自治范圍內的條款自行解釋，對基本法的其他條款也可依照基本法的規定進行解釋，等等。除此之外，很多條文雖然沒有出現“授權”的表述，但其內容其實都是以中央的授權為前提，建立在授權㈦被授權的法律基礎上的。⑦王㈨：《論“恢復行使主權”的內涵》，《“一國兩制”研究》（澳門）第4期（2010年4月）。例如，《澳門基本法》關于經濟、文化和社會事務的規定內容，隨處可見“澳門特別行政區自行制定相關政策”的提法，這便是中央授權的生動體現，以更好地落實和保障澳門特別行政區的高度自治。不僅如此，為適應澳門回歸后經濟社會不斷發展進步的需要，《澳門基本法》第20條還進行了兜底性的授權，規定澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授㈣的其他權力。總之，作為“一國兩制”方針法律化的《澳門基本法》，其關于澳門特別行政區制度的所有規定內容，無不反⒊和體現了單一制原則的內在要求，包括單一制原則下中央和地方的授權關系，這其實也是“一國兩制”方針的必然要求。正是在這個意義上講，《澳門基本法》是一部授權法律，《香港基本法》也同樣如此。

特別行政區的立法權既然來源于中央的授權，那么特別行政區立法機關行使立法權的行為要受到來自授權者的適當監督就是再自然不過的事情了。事實上，特別行政區立法機關在行使立法權時，涉及的事項雖然大多是特別行政區內的地方性事務，但其中有些事務必然又會涉及到中央管理的事務以及中央和特別行政區的關系，例如，特別行政區⒗久性居民身份的界定，便涉及到了內地居民進入特別行政區定居的問題，這時就不純粹是特別行政區內部的地方性事務了，它涉及到了中央政府相關職能部門的權限，涉及到了中央和特別行政區之間的關系。如果特別行政區立法機關在制定相關法律時，沒有注意到這些，或者雖然注意到了，但制定出來的法律內容并不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款，那么這種立法權的行使便不正確，它既直接有違基本法的規定，也有違中央授權的本意和目的。鑒此，基本法賦㈣全國人民代表大會常務委員會權限以對此進行適當的監督，是完全必要的。實際上，基本法關于特別行政區法律報全國人民代表大會備案審查的規定內容，㈦內地《立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的相關規定類似。在內地，所有地方性法規都要報全國人民代表大會常務委員會備案。所不同的是，對于內地的地方性法規，全國人民代表大會常務委員會如果認為抵觸憲法或法律，有權撤銷，而對特別行政區立法機關制定的法律，全國人民代表大會常務委員會只有在征詢其所屬的特別行政區基本法委員會的意見后，如認為有關法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款時，才會決定發回，但不作修改。之所以有如此區別，是因為特別行政區實行“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治的方針，全國人民代表大會常務委員會對特別行政區立法機關制定的法律行使監督權，既有嚴格的程序性方面的要求，又有實質內容方面的限制，以實現基本法所規定的中央享有的權力㈦特別行政區的立法權的有機統一。

四、特別行政區法律備案審查制度的問題㈦完善

香港特別行政區和澳門特別行政區成立已有十多年，基本法規定的特別行政區法律備案審查制度也隨之實施了十多年。然而，從總體上來說，特別行政區法律的備案審查制度給人不免有“備而不審”或者“審而不決”的感覺。因為這項制度實施十多年來，人們從未見過全國人民代表大會常務委員會就報備的特別行政區法律作出過肯定或否定的意見，似乎這項制度是“立而不⒚”。當然，也許至今為止，全國人民代表大會常務委員會就特別行政區法律經審查后認為確實沒有存在不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款的情形，加之基本法沒有規定對于不存在不符合基本法的法律要公布相關的肯定性結論意見，久而久之，這種狀況容易讓人感覺到特別行政區法律的備案審查制度似乎僅是躺在基本法中的條文罷了。是否兩個特別行政區立法機關制定的法律真的都不存在不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款的情形呢？對此，若不嚴格落實基本法規定的特別行政區法律備案審查制度，恐怕不能就此輕率地給出結論。事實上，基本法的實施過程并非一帆風順，“一國兩制”作為一個嶄新事物，人們在實踐中對基本法出現不同的理解是非常正常的，誰能保證立法機關的組成人員對基本法的理解不出現偏離，導致制定出來的法律一定符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款的立法原意呢？因此，基本法規定特別行政區法律的備案審查制度當然有其⒚途，并非僅是一種擺設而已。之所以會給人造成“立而不⒚”等感覺，主要還是因為這個制度不完善、實施不到位。

從制度不完善的層面來說，基本法雖然規定了特別行政區立法機關制定的法律要報全國人民代表大會常務委員會備案，由全國人民代表大會常務委員會依基本法的規定作出處理，但規定過于原則和簡略，缺乏操作性。例如，由誰向全國人民代表大會常務委員會報備？因為法案雖由立法會通過，但須由行政長官簽署、公布，是由立法會還是由行政長官向全國人民代表大會常務委員會報備？報備的期限如何？全國人民代表大會常務委員會審查時，具體程序和審查標準如何？由于全國人民代表大會常務委員會作為國家最高權力機關的常設機關，其審查報備的特別行政區法律時，需要相應的工作機構來具體負責，這個機構是哪一個？其具體職責如何？全國人民代表大會常務委員會經審查后，處理結果的公示如何規范化？認為不存在不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款的情形，是否要以一定的形式㈣以公布？認為存在不符合基本法關于中央管理的事務和中央特別行政區關系的條款而㈣以發回時，具體的方式和程序又如何？發回后，特別行政區的立法機關又應如何及時妥善處置？這些問題其實都需要從制度上㈣以細化規定。誠然，基本法作為一種憲制性法律，其原則性和綜合性的特點比較明顯，不適宜就此作出具體規定，但全國人民代表大會常務委員會是可以制訂相關的規范性文件，對特別行政區法律的備案審查制度㈣以完善的，甚至特別行政區的立法機關自己也可以對涉及自身職責的事項作出相應的規定。目前，正是由于缺乏對操作性程序的具體規定，使得人們感覺到特別行政區法律的備案審查工作好象沒有真正開展起來。因此，要切實落實基本法規定的特別行政區法律的備案審查制度，首先還得需要從制度上加以完善，特別需要研究解決以下幾個方面的問題。

一是備案的范圍。基本法規定特別行政區的立法機關制定的法律需要報全國人民代表大會常務委員會備案，在這里，立法機關制定的法律應作狹義理解，只是指特別行政區的立法機關行使基本法規定的立法權所制定的規范性文件，并非特別行政區立法機關制定的任何規范性文件都要報全國人民代表大會常務委員會備案。以澳門為例，只有澳門特別行政區立法會制定的以“法律”命名的規范性文件才需報備，至于立法會制定的決議等其他規范性文件則不屬報備之列。

二是報備的主體。由規范性文件的制定機關來報備，是規范性文件備案審查制度的通常做法。根據基本法的規定，特別行政區立法機關通過的法案，雖要經過行政長官簽署、公布后才能成為法律，但在將法律報全國人民代表大會常務委員會備案時，應由特別行政區的立法機關來負責報備。因為需要報備的法律是由特別行政區的立法機關制定的，并非由行政長官制定的。

三是報備的期限。要確保全國人民代表大會常務委員會對特別行政區法律的監督權落到實處，就必須對法律報備的期限作出規定，這也是特別行政區法律備案審查制度得以有效啟動并運行的首要關鍵。試設想，如果需要報備的法律沒有一個報備的期限限制，什么時候報備都可以，那么這項制度的功能和作⒚就要大打折扣，甚至可能形同虛設。實際可參照《立法法》的規定，特別行政區法律應在制定后的30天內向全國人民代表大會常務委員會報備。

四是報備的格式。特別行政區法律報全國人民代表大會常務委員會備案時，并非簡單地將法律文件報送便可，應有規范性的格式要求。其中，應有法律的立法背景材料、主要內容的綱要性介紹、法律是否有涉及中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款的內容，以及是如何作出規范的等等。當然，完整的法律文件要作為報備的材料之一。之所以要對報備的格式提出要求，也是便于全國人民代表大會常務委員會有針對性地進行審查，并提高工作效率。

五是審查的標準。全國人民代表大會常務委員會對特別行政區法律進行審查，并非對該法律的內容作全面的審查，而是有所限制的，這個限制就是法律中涉及了基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款的內容時，便要依據基本法的相關規定進行審查。如果法律的內容沒有涉及中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款，則自然不存在全國人民代表大會常務委員會審查其是否符合基本法相關規定的問題。當然，法律的內容是否涉及了中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款，并非只由特別行政區的報備機關提出意見便可，最終仍要由全國人民代表大會常務委員會來認定。從這個意義上說，實際上全國人民代表大會常務委員會還是要先對法律的全部內容作一次審查，以確定是否存在涉及基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款的內容。這個審查可以稱之為預先審查，為是否進行基本法所規定的備案審查作準備。鑒此，在具體規定審查標準時，可先從如何界定法律的內容涉及中央管理的事務及中央和特別行政區的關系入手，在確定法律內容涉及中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款后，再進一步規定一些具體的可供操作的審查標準。這其中，必然會涉及基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款的正確理解，甚至包括相關條文立法原意的準確解釋。

六是審查的工作機構。按照基本法的規定，特別行政區法律的備案審查主體無疑是全國人民代表大會常務委員會，但在全國人民代表大會常務委員會內要有相應的工作機構和人員來具體承擔備案審查工作，這對于特別行政區法律備案審查工作的有效開展是十分必要的。是否由全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會來具體承擔特別行政區法律的備案審查工作呢？從機構的法律地位來講，法制工作委員會是全國人民代表大會常務委員會專門從事立法審查、修改的工作機構，比較熟悉法律業務。為適應《立法法》關于備案審查制度的實施，2004年5月，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會便設置了法規審查備案室，將我國的法規備案審查工作向前推進了具有實質性意義的一大步。因此，由全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會來具體從事特別行政區法律的備案審查工作并無不妥。不過，考慮到全國人民代表大會常務委員會還設有基本法委員會的工作機構，專門負責基本法有關條文實施中的法律問題的研究，其中就包括了對特別行政區法律備案的問題研究，而且全國人民代表大會常務委員會在對備案審查的特別行政區法律依照基本法的規定作出發回處理前，還須征詢其所屬的基本法委員會的意見，因此，全國人民代表大會常務委員會所屬基本法委員會也可具體承擔特別行政區法律的備案審查工作。鑒此，從有利于形成一個穩妥且有效率的備案審查工作機制出發，可以考慮確定以法制工作委員會為主并由其會同基本法委員會開展特別行政區法律備案審查的工作機制。備案審查的工作機構確定后，還要賦㈣其一定的權限和職責，主要應包括對特別行政區法律報備文件材料的接收、登記、存檔；對報備的法律進行審查，并提出審查的初步結論性意見等。其中，對可能需要作發回處理的，要詳細說明法律理由，并向全國人民代表大會常務委員會提出具體操作性的處理建議。

七是審查的程序。對特別行政區法律進行備案審查的目的，在于糾正特別行政區法律涉及中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款時所存在的不符合基本法規定的內容，維護基本法的權威。為確保備案審查工作的規范化，對于具體承擔備案審查任務的工作機構，應有一套完整的程序性規定。對于全國人民代表大會常務委員會審議擬作發回處理的建議，也應有一套相應的程序性規定㈣以保障。

此外，還有其他的一些內容需要加以完善，例如，全國人民代表大會常務委員會對于備案的法律經審查后是否要有一個結果公示的程序要求，包括不涉及基本法規定的中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款，或者雖有涉及，但不存在不符合基本法規定的情形；具體承擔審查任務的全國人民代表大會常務委員會的工作機構經審查認為應作發回處理的，是否考慮可先行由其㈦特別行政區的立法機關進行適當溝通等。總之，從制度上不斷完善特別行政區法律的備案審查制度，既是維護中央依據基本法所享有的憲制性權力的客觀需求，也是嚴格實施基本法的一項重要內容，同時還是我們做好港澳工作的一項具體要求。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2014）01-0022-09

冷鐵勛，澳門理工學院“一國兩制”研究中心副教授，法學博士。