淺析“單獨兩孩”政策

余子剛

(樂山市人口和計劃生育委員會 四川 樂山 614000)

黨的十八大召開以后，計劃生育政策完善和調(diào)整成了熱門話題。隨后，黨的十八屆三中全會提出，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，即通常所說的“單獨兩孩”政策。“單獨兩孩”政策屬于計劃生育政策的微調(diào)范疇，是指夫妻雙方一人為獨生子女，第一個子女為非多胞胎，即可生育第二個孩子。一般地講，獨生子女是指本人沒有同父同母、同父異母或同母異父的兄弟姐妹。“單獨兩孩”政策的啟動實施將全國人口結(jié)構(gòu)健康發(fā)展和人民群眾生育意愿實現(xiàn)有機統(tǒng)一起來，以適應(yīng)我國人口發(fā)展新形勢，是一項順應(yīng)民心、合乎民意的重大舉措。

一、“單獨兩孩”政策的歷史背景

在上世紀五六十年代，由于當時的生育政策鼓勵多生，平均每個婦女生育孩子達6－7個，出生率上升較快;而隨著生活水平提高和醫(yī)療條件改善，死亡率快速下降，全國人口自然增長率始終維持在高水平上，出現(xiàn)高出生、低死亡、高增長的人口再生產(chǎn)類型，全國總?cè)丝诩眲≡鲩L。在6億人口的基數(shù)上，60年代中國每年平均出生人數(shù)高達2700萬人，每年凈增長人數(shù)達到2300萬人以上，人口自然增長率高達25‰，對資源、環(huán)境和經(jīng)濟、社會發(fā)展帶來較大壓力。在這樣的背景下，中國開始實行計劃生育政策。

經(jīng)過30多年的計劃生育調(diào)控，我國人口過快增長的勢頭得到了有效遏制，到2000年，人口自然增長率已經(jīng)降到5‰以下。之后，我國人口在13億人的基數(shù)上，每年出生人數(shù)1600萬，凈增加人數(shù)650萬左右，平均每個婦女生育的孩子數(shù)降到了1.5至1.6個。30多年來，計劃生育累計少生了4億多人，極大地緩解了人口對資源環(huán)境的壓力，推動了經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平及人口素質(zhì)的提高。

在長期人口自然增長率下降的同時，我國的人口結(jié)構(gòu)問題越來越突出。目前，中國的老齡化程度已經(jīng)接近15%，13億人口中中老年就占了2億，而今后還將面臨老齡化提速和老齡化規(guī)模迅速擴大的局面。估計到2040年左右，中國的老齡化會達到30%以上，老齡人口將達到4億。“人口紅利”的逐漸“消褪”，也將引發(fā)勞動力供應(yīng)短缺和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

(一)勞動力供應(yīng)開始出現(xiàn)短缺

我國已逐步呈現(xiàn)人口老齡化提速和老齡化規(guī)模迅速擴大、青壯勞動力減少的現(xiàn)狀，據(jù)國家相關(guān)部門數(shù)據(jù)分析，從2013年開始，中國勞動力總量開始逐漸萎縮，10年以后則會出現(xiàn)較快速地下降，勢必對中國經(jīng)濟增長和持續(xù)發(fā)展帶來一定的影響，畢竟中國經(jīng)濟增長對勞動力的依賴程度很高。在這樣的經(jīng)濟形態(tài)下，未來二三十年對勞動力的需求量仍然很高。

(二)家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化

目前中國平均家庭規(guī)模是3.1個人。“421”的家庭結(jié)構(gòu)逐漸成為主流，對家庭養(yǎng)老、教育功能的體現(xiàn)存在著諸多不利影響。特別是近20年來，中國出生人口性別比失衡，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老和抵御風(fēng)險能力降低。

二、“單獨兩孩”政策的現(xiàn)實意義

啟動單獨家庭可以生育兩孩政策，是長期以來對計劃生育政策重要性、戰(zhàn)略性的調(diào)整，它既符合現(xiàn)階段中國國情，又順應(yīng)大眾民意。其意義主要體現(xiàn)在以下三個方面:

(一)順應(yīng)群眾期盼，有利于社會和諧穩(wěn)定發(fā)展

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提高，我國城鄉(xiāng)居民生育意愿發(fā)生明顯變化，“多子多福”的傳統(tǒng)觀念逐步淡化。根據(jù)十八屆三中全會《決定》的要求，要通過調(diào)整完善生育政策，逐步實現(xiàn)國家意志和群眾意愿的統(tǒng)一，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、民族之間生育政策的差別，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進出生人口性別比恢復(fù)正常水平。逐步調(diào)整完善生育政策，必將進一步彰顯以人為本的理念，改善家庭人口結(jié)構(gòu)，顯著增強家庭抵御風(fēng)險能力和養(yǎng)老照料功能，更好地促進家庭幸福與社會和諧。

(二)穩(wěn)定適度低生育水平，促進人口長期均衡發(fā)展

進入新世紀以來，全國婦女總和生育率穩(wěn)中有降，目前為1.5－1.6。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、國民收入增長、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障制度趨于健全，特別是城鎮(zhèn)化水平不斷提高，婦女總和生育率還可能進一步下降。逐步調(diào)整完善生育政策，符合人口發(fā)展規(guī)律，有利于穩(wěn)定適度低生育水平，減緩人口總量在達到峰值后過快下降的勢頭，有利于人口長期均衡發(fā)展和中華民族長遠發(fā)展。

(三)保持合理的勞動力數(shù)量和結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展

2011年，我國15－59歲勞動年齡人口達到9.41億人峰值，2012年下降為9.37億人，按此趨勢，2030年前我國勞動年齡人口仍可保持8億人以上，但年輕勞動力在勞動年齡人口中比例下降，勞動力資源的國際比較優(yōu)勢有所減弱。同時，人口老齡化明顯加速，2012年60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)達到14.3%，2013年底老年人口總數(shù)達到2億，而2025年、2030年將分別達到3億和4億。如維持現(xiàn)行生育政策不調(diào)整，幾十年后勞動年齡人口銳減，老年人口比重過大，勢必嚴重影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展活力和國際競爭力。逐步調(diào)整完善生育政策，就是要有效應(yīng)對和積極緩解人口結(jié)構(gòu)性矛盾的長期影響，保持合理的勞動力數(shù)量和結(jié)構(gòu)，延緩人口老齡化速度。這些決策將為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、培育經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展準備更為有利的人口條件。

三、“單獨兩孩”政策的主要影響

“單獨兩孩”政策是當前調(diào)整完善生育政策的一個重大舉措，其最終目的是促進人口長期均衡發(fā)展，克服不利于目前人口形勢的各種因素，如:總和生育率健康平衡、人口年齡結(jié)構(gòu)合理、延緩老齡化、出生人口性別比均衡、家庭發(fā)展能力提升等，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供良好的人口保證。

“單獨兩孩”政策也會造成社會和經(jīng)濟壓力，主要體現(xiàn)在幾點:首先是經(jīng)濟社會和資源環(huán)境競爭加劇。據(jù)了解，單獨兩孩政策使得全國總?cè)丝谠?030年達到峰值14.53億，峰值時間提前4年，今后十年內(nèi)，總?cè)丝跀?shù)量的增加無疑加劇經(jīng)濟社會發(fā)展成果和資源環(huán)境分配的競爭性。其次基層計生服務(wù)管理能力面臨考驗，啟動實施單獨兩孩政策恰逢衛(wèi)生、計生機構(gòu)調(diào)整。在此期間應(yīng)盡量減少基層計生人員受機構(gòu)調(diào)整影響情緒波動，放松和削弱計生工作。再次是公共服務(wù)、管理和保障亟須跟上。“單獨兩孩”政策實施后，三五年可見到效果，也會造成人口總量的增加，新生兒數(shù)量增加，特別是會對醫(yī)院產(chǎn)科、幼兒園入學(xué)、基礎(chǔ)義務(wù)教育學(xué)校等公共資源造成一定壓力，資源環(huán)境和公共服務(wù)能力面臨新的挑戰(zhàn)。此外，新政實施后，將帶來人口的一定程度增長，相關(guān)的基礎(chǔ)教育、就業(yè)問題的壓力繼續(xù)增大;孕前免費優(yōu)生檢查、婦產(chǎn)數(shù)量增加的數(shù)量上升，也將給醫(yī)院帶來困難。同時，隨著養(yǎng)育子女經(jīng)濟成本的不斷增加，多增加一個孩子，對家庭的精力和財力都是一種考驗。

四、“單獨兩孩”政策的調(diào)查分析

為了給“單獨兩孩”政策順利實施提供寬松環(huán)境，國家、省、市各級人口計生部門做了大量的調(diào)研論證和民意分析，針對當?shù)貙嶋H，進行科學(xué)評估后，提出本地“單獨兩孩”政策的實施方案和工作建議。

近年來，各級通過“十一五”人口發(fā)展規(guī)劃終期評估、“千村人口生育率調(diào)查”、“萬戶獨生子女婚育狀況調(diào)查”，開展了0～9歲低齡人口基礎(chǔ)信息核查，利用教育、公安、統(tǒng)計等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)開展比對和校驗，對本級的人口總量和結(jié)構(gòu)、生育現(xiàn)狀及人口變動趨勢有了比較客觀、準確的判斷和估計。經(jīng)反復(fù)研究論證，逐步形成了實施單獨兩孩政策的思路和方案。認定啟動實施單獨兩孩政策不會對糧食安全以及衛(wèi)生、教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)帶來大的壓力。政策調(diào)整后，全國每年出生人口不會有大的增加，到2020年總?cè)丝趯⒚黠@低于14.3億，峰值總?cè)丝谝矊⒋蟠蟮陀?5億。另外，實施單獨兩孩政策后，近幾年出生人口會有所增加，但僅相當于2000年前后的出生人口規(guī)模。我們可以有把握地說，啟動實施單獨兩孩政策不會給糧食安全以及衛(wèi)生、教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)帶來過大的壓力。

長期以來，四川省總和生育率保持在相對較低的水平，實行計劃生育使全省少生人口4000多萬，提前實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變，從“高出生、低死亡、高增長”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗统錾⒌退劳觥⒌驮鲩L”，有效地緩解了人口對資源、環(huán)境的壓力，有力地促進了經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。但目前全省總和生育率為1.72左右，滿足人口更替水平的正常生育率應(yīng)該為2.1，否則，將不利于人口長期均衡發(fā)展。“單獨兩孩”政策的實施，以前一部份有生育意愿而不符合生育政策的“單獨夫婦”，可以及時生育，促進目前的總和生育率保持正常的水平，說明實施“單獨兩孩”政策在全省可行。同時，四川省老年人口比重高于全國同期水平。日益突出的人口結(jié)構(gòu)性問題也需要四川“單獨兩孩”政策放開的步伐快馬加鞭。“全省勞動年齡人口占總?cè)丝诒壤?2010年的 72.08%降至 2012年的72%，低于全國平均水平近兩個百分點;全省65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤?010年10.95%攀升至2012年11.80%，高于全國同期水平2.4個百分點。”值得注意的是，全省出生人口性別比也偏離102－107的正常值域。四川省實施“單獨兩孩”政策能有效緩解以上問題。

“單獨兩孩”政策的組織和實施將按法定程序和步驟實現(xiàn)，涉及法規(guī)修改有嚴格的法定程序。四川省按開展調(diào)研論證、征求各方意見、開展育齡群眾生育意愿調(diào)查、廣泛聽取意見、起草實施方案、省委省政府審議、省人大審定批準、認真解讀實施等步驟有序推動“單獨兩孩”政策落地實施。

2014年3月20日，第十二屆人大常委會第八次會議通過了《四川省人口與計劃生育條例修正案》，標志著全省“單獨兩孩”政策正式實施。

五、“單獨兩孩”政策的工作籌備

近年來，樂山市根據(jù)當前人口發(fā)展狀況認真分析研判全市人口發(fā)展形勢，配合國家、省人口計生部門做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和人口發(fā)展態(tài)勢分析等工作，為“單獨兩孩”政策實施提供了真實、可靠的數(shù)據(jù)信息，促進了全省單獨兩孩政策的的頒布實施。同時，對全市基本人口信息有了準確掌握，為“單獨兩孩”政策順利實施做好了充分準備。目前樂山市總?cè)丝?55.12萬，2013年人口總和生育率為1.36，家庭規(guī)模戶均2.89人，夫妻單方為獨生子女家庭達5.6萬戶。經(jīng)過民眾調(diào)查生育意愿，樂山市啟動實施“單獨兩孩”政策后，約2/3的單獨家庭有生育二孩意愿，其中僅1/3的單獨家庭選擇政策實施后即時生育二孩。絕大多數(shù)將在2015－2018年期間生育。“單獨兩孩”政策實施后，全市人口補償量約3.25萬人，不會造成生育堆積和公共資源壓力過大的現(xiàn)象。同時，人口計生部門將以嚴防生育大幅反彈，化解生育短期堆積為重點，制定了一系列有力措施，加強統(tǒng)籌規(guī)劃和宣傳引導(dǎo)，廣泛宣傳“單獨兩孩”政策的背景、意義、實施辦法及政策要求，強化計生干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，把握正確的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)符合政策夫妻科學(xué)、合理選擇生育，確保新增人口平穩(wěn)發(fā)展和各類資源的有效利用，實現(xiàn)生育政策的平穩(wěn)過渡和社會的和諧穩(wěn)定。

3月20日，《四川省人口與計劃生育條例修正案》頒布實施后，按照省上的安排部署，樂山市抓緊貫徹落實，對符合“單獨兩孩”政策的條件進行認真解讀，在辦理相關(guān)審批手續(xù)上，實行 “一改、三減少、四取消”簡化工作流程，即:將原來申請人書面申請，改為網(wǎng)上申請 (預(yù)約);減少申請人提供的相關(guān)資料，減少計生部門的審批時限，減少公示時間;取消鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)計生機構(gòu)對申請人作調(diào)查筆錄程序;取消對批準后的申請人下達“批準再生育決定書”和送達“批準再生育決定書”程序;取消《生育證》的有效年度的規(guī)定;取消基層附加不合理的再生育審批程序。對符合“單獨兩孩”政策條件且有再生育意愿的家庭開展孕前、孕期、分娩全程服務(wù)，提供高效、方便的技術(shù)支撐。