試論領導職務兼任的現象

馬 凱

(西南政法大學 政治與公共管理學院 重慶 401120)

當代中國政府有這樣一種現象:一些機關的領導干部兼任另一個機關 (而非社會團體)的領導職務，而且兼任的兩個職務在業務性質上存在關聯。這一現象的出現并非偶然，它是由我國現行的領導方式和實際工作需要所決定的。這種“現象”實質上是我國政府運行過程中一種通過整合人事安排來保證某項工作順利進行的工作方式。

一、領導職務兼任的模式

在當代中國政府過程中，領導職務兼任比較普遍。但是，不能把所有的兼任現象都歸為一類。事實上，我國領導職務的兼任可以分為幾種類型。

(一)“委員+公職”式兼任

所謂“委員+公職”式兼任就是說，領導干部既是某一級黨委或某一專門委員會的委員，同時又擔任一個或多個公職。這里所說的“公職”包括黨政機關、法檢系統、軍隊、主要人民團體和事業單位的領導職務。

1.黨委委員+領導職務。黨的各級代表大會的一項重要職能同時也是會議舉行期間的一項重要議程就是選舉產生同級黨的委員會，即通常所說的“黨委”。“黨委制是保證集體領導，防止個人包辦的黨的重要制度。”

黨的各級委員會由經黨代表選舉產生的委員組成。在我國，各級黨委的委員大多數擁有黨政機關、法檢系統、軍隊、主要人民團體的領導職務。例如中國共產黨中央委員會的委員包括“黨中央和國家機關領導，各省級地方和部委級黨政機關主要負責人，各人民團體全國領導機關的主要負責人和一部分有代表性的黨員”。

從黨中央到鄉鎮黨委，只有委員身份的委員相對較少，多數既是黨的委員會委員，又擔任具體的領導職務。這一點與黨管干部原則和黨的組織領導密切相關。“中國共產黨于1949年成為居于領導地位的執政黨”，主要領導方式包括政治領導、思想領導和組織領導。在組織領導方面，黨除了要領導政權、人民團體和有關機關的建設，還要“以黨的名義向政府和有關機關、團體推薦重要干部”。從其一般過程上來看，黨的委員會會將經過長期醞釀、討論、征求各方意見以及黨的決策后形成的重要干部推薦名單提交給同級人民代表大會，人民大表大會在經過相關法律程序選舉產生國家機關領導干部。

2.專門委員會委員+領導職務。針對一些重要的領域和部門，黨會通過成立專門的委員會來進行領導和協調。這些專門委員會委員往往是相關領域或部門的主要負責人。

以最近三屆我國最高軍事領導機關——中共中央軍事委員會與中華人民共和國中央軍事委員會(兩塊牌子，一套班子)為例，每位中央軍委委員都是位于解放軍 (或國防部)中關鍵領導崗位的高級現役將領，其中包括國防部部長 (一般還兼任國務委員)、總參謀長、總政治部主任、總裝備部部長、總后勤部部長、海軍司令員、空軍司令員及第二炮兵部隊司令員。

(二)“正職+正職”式兼任

這一兼任類型是指一位領導干部擔任兩個或兩個以上的正職領導職務。一般來說，這種情況多體現為擔任一個黨內正職領導職務和一個國家機關正職領導職務。這種模式的兼任更多地是為了在某些關鍵性領域實現和鞏固黨的領導，或者是提升某些國家機關在政府實際運行過程中的地位和影響力。

比如省委書記兼任省人大常委會主任，雖不是完全如此，但也較為普遍。當前，甘肅、遼寧、四川、吉林、寧夏、湖北、江蘇、海南、山西、陜西、云南、貴州、江西、黑龍江、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖南、青海、內蒙古、廣西等23個省 (自治區)的省 (自治區)委書記兼任同級人大常委會主任一職，約占除港澳臺地區以外所有省級行政區的74%。

(三)“副職+正職”式兼任

“副職+正職”的類型就是說，一個領導干部既是某一領導機關的副職領導，又是另一機關部門的正職領導。需要說明的是，兩個機關之間的關系可分為兩種:其一，領導和被領導的關系，如國務院和各部委，省委和省政府;其二，業務上的指導和被指導。

1.黨委及其職能部門副職+政府部門正職。作為黨內執行系統重要方面之一的黨的職能部門和辦事機構，承擔著大量的執行和傳達黨的決策、方針、路線的任務。其中，一些重要的方針、路線、政策不僅要通過黨的執行系統來落實，還需要政府有關部門發揮其職能。這樣常會出現一個黨內職能部門帶著幾個業務上相關的政府部門來執行黨的決策的情況。而為了使之良好運轉，又會出現有關政府部門的主要負責人同時擔任黨內職能部門副職領導職務的現象。例如，中共中央宣傳部作為黨中央主管宣傳工作的職能部門，主要負責理論宣傳、思想政治教育、宣傳黨的路線、方針、政策等，可以說是我們黨在意識形態和精神文明建設領域的主要負責機構。中央宣傳部在履行其職能的過程中，除了發揮自身系統的功能外，還會指導新聞、出版、文化、藝術、媒體等單位共同開展工作。而在領導干部任職上宣傳部和其他部門也會存在兼任的現象。如目前，擔任文化部部長、國家新聞出版廣電總局局長、中央對外宣傳辦公室 (國務院新聞辦公室)主任等職務的領導干部同時兼任中共中央宣傳部副部長。再如，在組織、人事工作上有密切關聯的組織部、人力資源與社會保障部、國家公務員局等，也會存在領導干部兼任的現象。如最近三屆的人力資源與社會保障部 (原人事部)部長都兼任中央組織部副部長，國家公務員局成立后還兼任局長一職。

地方政府行政首長兼任同級黨委副書記也可視為這一類型。在地方黨政系統中，往往政府的行政首長兼任同級黨委的副書記。這一點在一些企事業單位也會存在，如大學校長兼任學校黨委副書記。

2.上級副職+下級正職。在當代中國政府中，另一種“副職+正職”式兼任是領導干部同時兼任上級領導職務副職和下級領導職務正職，上下級機構部門之間在行政編制、業務上存在領導和被領導的關系。以國務委員兼任秘書長、部長為例。在我國，“國務委員”雖有“委員”的稱謂，但并非委員會中的委員。國務委員屬于國務院組成人員，協助總理工作。 “國務委員受總理委托，負責某些方面的工作或者專項任務，并且可以代表國務院進行外事活動。”在行政級別上，國務委員相當于副總理，所以可將其視為領導機關的副職領導職務。出于實際工作需要，部分國務委員會兼任一些國務院組成部門的負責人。以最近兩屆國務院為例，部分國務委員會兼任秘書長、國防部部長、公安部部長等職務。

再如，一些政府部門會下設或管理具有相對獨立性但業務上緊密相連的機構，在實際工作中，這些機構的主要領導職務往往由相關領導部門的一位副職領導干部兼任。如政府辦公廳 (室)的副主任兼任政府機關事務管理局局長，國家發改委副主任兼任國家能源局局長。

(四)“正式職務+臨時性職務”式兼任

除以上幾點外，還有一些特殊情況，如為了解決某一突發性或專項性問題而成立的領導小組，會有有關領導和相關部門負責人進入小組兼任組長、副組長、組員、辦公室主任等職務。

二、領導職務兼職的現實基礎

任何一種政治現象都會有其深層次的現實因素。當前中國政府中存在的領導職務兼任情況的形成正是基于兩點，即中國處于社會轉型期的現實需要和中國獨特的政治架構。

(一)轉型社會需要政府權力的適度集中

二戰結束以來，世界上的多數國家步入由傳統社會向現代社會轉型的過渡時期。現代化意味著對社會和經濟的改革，包括“改變傳統的價值觀和行為模式，……使公共生活世俗化、權力結構合理化，發展具有特定功能的組織，以成就標準代替關系標準，以及更公平地分配物質性和非物質性的資源等等”。這些改革勢必會因損害了傳統社會中那些掌握著巨大政治經濟資源的既得利益者的根本利益而遭到他們的反對和阻礙。此外，現代化造就的新生社會勢力雖然可以作為打破傳統利益格局的一種力量應被吸收進體制，但也會出于利益需要提出政治參與的要求，并付諸行動。當各種社會勢力的政治參與已經超出了政治制度和政府本身所能夠承受和控制的程度時，國家的底線——安全和秩序——可能都得不到保障。要想克服現代化的阻礙，有效吸收和控制新生社會勢力以及集中資源發展經濟，就必須適度集中權力，形成有效能的、有權威的合法政府，這也就是亨廷頓開出的“權威——秩序——發展”藥方。

中國向現代化過渡的進程從鴉片戰爭就已開始，但真正的加速時期還是在新中國成立尤其是改革開放以后。經過三十余年的改革開放和現代化建設，中國在經濟、文化、社會等領域有了顯著轉變，甚至在某些領域已經達到了現代化水平。但從總體來看，中國依然處于轉型時期，尤其是要應對現代化進程中出現的社會階層分化、新生勢力誕生、利益訴求多元化、社會矛盾激化等內部問題和領土爭端、國家安全等外部問題。此外，改革和現代化過程中還需克服反對者造成的阻礙。亨廷頓認為:“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”雖說當今中國并未出現過動亂，但也不能否認不穩定因素的存在。

在亨廷頓看來，要想成功解決現代化過程中的問題，政治體制“……首先必須能夠創制政策，即由國家采取行動來促進社會和經濟改革……”，此外，“……還應當能夠成功地同化現代化所造就的獲得了新的社會意識的各種社會勢力”。簡單來說，就是要保證過渡社會中的國家具有權威，能夠具有充足的權力來控制社會。

因此，處于轉型期的中國需要政府集中權力，發揮政府的主導作用。而在中國，政府要想發揮在現代化中的主導作用，就必須依托于強有力的政治核心，即中國共產黨。換言之，中國共產黨及其領導下的政府具備權威性、合法性、有效性，是全面、穩定地推進中國社會主義現代化建設的首要條件。領導職務兼任則有助于加強黨對各項事業的統一領導，也在一定程度上保證了政府能夠必要地集中權力，從而在應對和解決社會轉型過程中的復雜問題方面能夠形成有效力量。

(二)由中國特有的政治架構所決定

1.黨政關系的使然。關于中國的黨政關系，有著不同的闡述:楊光斌教授認為中國的黨政關系，“簡單來說，共產黨是決策機關，政府是執行機關”。朱光磊教授認為，中國共產黨與“政權”、“政府”、“政協”、“政法”、以及“擔負一定‘政治任務’的人民團體”之間形成了“一條主線”與“多個系統”的黨政關系，即在橫向上“多個系統”緊密依附于黨的系統，縱向上黨的系統穩固掌握地方和各部門的系統。雖然具體表述不同，但在一點上是一致的，那就是中國共產黨作為執政黨，在政府運行過程中發揮著政治核心的作用，而政府 (廣義政府)則需要根據黨的決策來履行職能。

在這種黨政關系中，中國共產黨的政治核心作用主要通過思想領導、政治領導和組織領導來實現。在組織領導上，黨除了領導政權建設和在政權內設立黨組織外，還會對干部進行管理并推薦優秀干部擔任各類國家機關的領導職務。因此，在現實中一部分領導干部既具有黨內職務 (如副書記、副部長等)也同時兼任國家機關公職。

2.集體領導體制的衍生物。當代中國的領導體制是集體領導與個人分工負責相結合的集體領導體制，這一體制既可以防止個人專斷，也可杜絕各自為政，是民主集中原則在黨和國家領導決策過程中得以實現的重要途徑之一，且普遍存在于中央、地方以及各系統之中。在集體領導體制下，“集體決定了的事情，就要分頭去辦，各負其責，決不能相互推諉”。也就是說，作為領導集體的成員，除了要平等地參與到集體決策、集體學習、集體調研之中，還要承擔起組織上賦予的責任，主抓或分管某一地區或某一領域的工作。分工必然要求有相應的職務，所以領導集體成員一般會兼任某一公職。

三、領導職務兼任對社會的影響

領導職務兼任對加強黨的領導，協調同一領域不同部門之間的工作以及便于某些部門開展業務都有積極的作用，但也不能否認會由于領導干部個人的知識信息和精力有限而產生一定負面影響。

(一)積極作用

1.有助于加強黨的領導。黨的統一領導能更好地貫徹黨的政策、路線、方針。黨對政府、人大、軍隊、法檢、人民團體、事業單位的領導途徑是多樣的。如在組織上，在各政權機關、人民團體及有關機關建立具有政治核心作用的黨委、黨組，使之在所在單位貫徹落實黨的方針、政策、路線;在法律程序上，通過對人民代表大會的政治領導來形成對由人大選舉產生的“一府兩院”的領導等等。政治上、組織上、思想上的領導方式最為根本的，也是不可動搖的。而在此基礎之上，部分機關領導職務兼任使某一領域各有關部門的主要負責人與該領域主管部門的領導層聯系在一起，或者使黨委中的書記、副書記兼任同級人大、政府負責人職務，可以更好地在該領域中貫徹黨的政策、路線和方針。

以宣傳文化領域的工作為例。這一領域的工作由中央宣傳部在中共中央的領導下具體負責管理，而與該領域工作相關的還有國務院系統的文化部、國家新聞出版廣電總局等。除了設在文化部、國家新聞出版廣電總局的黨組以及有關宣傳文化工作機制會起到貫徹黨的有關方針、路線的作用外，還可以通過一定的人事安排，即這些部門負責人兼任中宣部副部長，使其在執行黨關于宣傳文化工作的決策時更加迅速、有力。

再如，省委書記兼任省人大常委會主任，不僅可以提高省級人大的實際地位和影響力，而且可以更加有效地將黨的決策在人大并通過人大向“一府兩院”貫徹。政府行政首長 (如省長)兼任同級黨委副書記 (省委副書記)，則可以更好地發揮黨在政府過程中的政治作用。

2.協調同一領域不同部門的工作。“黨所要求的一致，是在黨的基本原則問題上的思想一致和一切實際問題上的行動一致。”黨政機關在針對某一領域或問題上的工作協調一致、通力合作是十分必要的。但是，即便在同一領域，業務上聯系緊密，也不能否認同級各部門之間的相對獨立。如果只是依靠各部門之間自行協商，很難有效實現同步化、合作化。

領導職務兼職則是解決這一問題的一種方式。在我國，實行在民主集中制基礎上的集體領導與個人分工負責相結合的領導體制，黨政各部門的負責人在集體領導下主持本部門的工作。協調各部門之間的工作，首先要在各部門負責人之間協調，“沒有小組長，一個小組也不能行動”。將各相關部門的負責人通過委員會、兼任共同上級部門副職的方式聯系起來，可以更好地協調彼此之間的工作。

例如，公、檢、法、司、國安、武警等部門不論在部門性質上還是在業務上都有很大的相似性和關聯性，尤其在打擊違法犯罪，維護國家和公民利益與安全上緊密合作。與此同時，也相對獨立。黨成立專門領導和協調這幾個政法部門的政法委員會，并吸收同級公、檢、法、司、國安、武警的主要負責人兼任政法委委員。這樣一來，幾個政法部門在合作處理一項問題時，就可以通過政法委從中協調和統一部署。此外，政法委也是實現黨對政法機關的領導的重要途徑之一。

3.便于開展業務。受業務性質和職責的影響，一些部門的負責人往往還兼任其他職務，以方便部門履行其職能。如，“人民政協作為統一戰線組織”，與作為專門負責統戰工作的中央統戰部在任務上、業務上都緊密聯系，為保證黨的統戰工作和政治協商有效進行，中央統戰部的主要領導干部往往會兼任全國政協的領導職務，如近幾屆的中央統戰部部長一般兼任全國政協副主席。

(二)負面影響

鄧小平同志曾針對改革開放初期的現實情況，從黨和國家的大局出發提出“……兼職、副職不宜過多。一個人的知識、經驗、精力有限，左右上下兼職過多，工作難以深入，……”雖然目前所出現的領導職務兼任與當時的情況有所不同——當時由于國家剛剛恢復正常狀態，干部隊伍的結構尚未優化，導致一個領導干部會同時兼任多個彼此聯系不緊密的職務，而目前現實存在的領導職務兼任是在我國的領導制度和干部任免制度日臻常態化的大環境下出現的一種基于實際需要的人事安排現象，存在兼任情況的領導干部所兼任公職的數量較少，且相當一部分只是“委員+公職”式的兼任——但不可否認的是，領導職務兼任在一定程度上還是會使領導干部受到精力或知識上的限制，而且還可能會導致原本可以相互制約監督的部門出現妥協或退讓的情況。

四、總結

領導職務兼任是基于我國社會轉型期的特殊要求和現實的政治架構所形成的，并且在加強黨的領導，貫徹黨的政策、方針、路線，協調各方工作等方面都起到了一定積極作用。但是，領導職務兼任是應該被視作由現實政治架構所產生的現象，還是能被看作是一種工作機制，則需要進一步地研究。

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