峨眉山市行政審批制度改革的實踐與探索

袁仕倫

（峨眉山市人民政府 四川 樂山 614200）

在我國現行的行政審批制度中，縣級地方政府雖然行政審批權力數量不多，但與群眾生產生活、地方經濟發展、社會民生改善的關系最為密切。因此，高效、便民、廉潔地行使行政審批權力是決定縣域經濟發展速度、質量及區域綜合競爭力的重要因素，也是保障群眾切身利益，維護黨委、政府形象的重要組成部分。近年來，峨眉山市為切實提高行政效能，建設服務型政府，在行政審批制度改革中作了一些探索和嘗試，取得了一定的成績，積累了一定的經驗，同時也遇到了一些障礙、困難和問題。當前，峨眉山市正處于轉型發展、打造國際旅游目的地的關鍵時期，迫切需要加快服務型政府的建設，進一步簡政放權，破除體制障礙和部門利益壁壘，全力推進深層次、全方位的行政審批制度改革。

一、實踐與探索

近年來，峨眉山市以建設服務型政府為內在動力，結合經濟社會發展、群眾需求等外部動力，不斷將行政審批制度改革引向深入。

（一）精簡審批

峨眉山市在嚴格落實上級行政審批制度改革的要求上，充分結合自身實際，全力推進“精簡”工作，政府效能得到較大提升。自2007年以來，峨眉山市共開展了6 次清理工作，特別是在2013年，峨眉山市自我加壓，敢于打破常規，進行反復清理、壓縮時限，全市審批事項精減了46%，減少到了90 項，審批部門減少至30 個。

（二）規范運行

1.標準化建設。為規范權力運行，方便群眾辦事，峨眉山市著力加強政務服務標準化建設，打造出了較為公開透明規范的政務環境。2012年，峨眉山市建成并整體搬遷政務服務中心，占地8.1畝，建筑面積4800 平方米。將原本分散在城區各處的行政審批部門、公共管理單位和中介機構基本納入中心進行集中辦公，設立了公共服務、行政審批、惠民幫扶及中介服務三個大廳，常設辦事窗口68 個，醫保、社保、房產交易、水電氣繳費等200 多項行政審批、公共服務和便民事項均可在中心辦理，被評為四川省縣級政務服務標準化建設先進單位。

2.規范化審批。不斷推進“兩集中、兩到位”，30 個行政審批部門、90 項審批事項全部進入中心辦理，9 個部門成立審批股整體入駐，21 個部門派出首席代表，共設16 個常駐窗口、1 個綜合窗口和1 個代辦窗口，所有行政審批事項都可在大廳受理、辦理。審批窗口全部做到“咨詢一口講清、表格一道發清、材料一遍收清、內容一次審清”。2013年，政務服務中心累計受理、辦理各類行政審批事項4.7 萬件，按時辦結率100%，現場辦結率95%，群眾滿意率99%。

（三）探索創新

1.并聯審批。將并聯審批作為解決部門之間互為前置、互相推諉，提升行政效能的重要方式，先后設立了投資建設項目、涉及城管領域、企業設立登記、綜合類等四大類并聯審批。“一窗受理、同步審查、限時辦結”的審批模式，變逐項辦理的“串聯”式審批為多部門同步作業的“并聯”式審批，極大地壓縮了審批時間。如企業登記設立類審批時限，原來“串聯式”審批需90 天，現承諾辦理時限僅6 天。2013年，峨眉山市政務中心共辦理并聯審批880 件，有力地推動了安納塔拉酒店、中信國安城市綜合體、農夫山泉等33 個全市重點投資項目（企業）建設，涉及資金40.43 億元。

2.會審會簽。會審會簽是并聯審批中常用的提效方式，所有并聯審批項目，均采取“2 +X”的模式，由政務中心和牽頭單位召集相關審批部門召開聯席會議，集中進行會審會簽。在會審會簽過程中，同步推行部門聯合踏勘“一車制”制度，各部門提前介入，同時指導、幫助業主開展相關工作或現場會簽，及時提出意見建議，避免業主反復接受不同部門檢查和進行重復投入，有效節約了業主的時間和成本。

3.容缺后補。針對一些企業和群眾常因申報資料和相關手續不全，造成一件審批事項反復找、來回跑、長久拖的問題，峨眉山市在不違反法律法規的前提下，對重要基礎要件齊全，但相關輔助材料有所欠缺的事項，創新實行“容缺后補”，即：主件齊全可先審批，輔件暫缺允許后補，這樣既確保了審批程序和要求的嚴肅性，又體現了主動服務的靈活性。

4.全程代辦。針對部分群眾和企業業主對行政審批事項的條件、流程不了解，還存在“不知道該找誰”的問題，峨眉山市在全樂山區縣中率先成立了“代辦股”，開展全程代辦服務，讓群眾“只進一個門、只找一個人”。同時，還建立了短信平臺、預約服務、上門服務、延時服務、流動服務等10 余種服務模式，行政效能和服務水平得到了較大提升。

5.中介入駐。本著為民、便民、利民的宗旨，峨眉山市將與行政審批密切相關的測繪、評估、公證9 家三大類中介機構也請入了政務中心，進行集中辦公，有效延伸了服務鏈條。

二、探索中發現的一些問題

（一）門檻既多又散，行政效能較低

在當前的行政審批體制下，行政審批事項幾乎涵蓋了社會經濟各個領域，審批權分散在各個部門，部門內部又分散在各個股室，導致行政效能低下，審批環節多。傳統的“管理型”政府模式和“以批代管”、“重審批、輕監管”的職能錯位依舊存在，各部門為了規避責任和風險，習慣將監管責任前置為審批權力，導致審批環節多、審批流程繁瑣。群眾辦理項目建設、生產經營等方面的行政許可，都需要“過五關斬六將”。如商品房開發項目，從申請到建成需要經歷項目選址、用地規劃許可、工程規劃許可、建筑施工許可、商品房預售許可、竣工驗收備案、產權證辦理7 大環節，要到環保、發改、國土、住建等至少11 個部門，環評、圖審、測繪等6 個中介機構，辦理至少51 項具體手續。部門權力分散。個別部門審批權限分散在內部多個股室，一些審批事項在部門內部流轉也要經多個環節。如在工程建設項目中，僅住建系統內部，就要分別到園林局、人防辦、白蟻辦、質監站等6 個二級單位辦理手續。

（二）利益博弈不休，服務水平不高

審批部門之間的博弈，權力對于一個部門來說意味著地位和利益，所以行政審批部門之間常常會為了利益而爭奪權力，這樣就形成了“有利益就爭、有問題就推”，各部門之間常常互相推諉、互為前置，這種“內耗”極大地降低了行政效能，增加了行政成本。審批部門與政務中心的博弈，一些部門對行政審批改革和政府職能轉變的認識不足，大局意識不強，舍不得放棄自己的部門利益，不愿向政務中心授權或授權不到位，對于“兩集中、兩到位”的要求陽奉陰違。一是不派骨干，目前各審批部門派駐中心的人員當中，臨聘人員占比達52%，由于身份不符、素質不高，服務水平和工作效率較低。二是不授實權，峨眉山市30 個行政審批部門中，在政務大廳常設窗口的16 個，授予窗口初核初審權的14 個，成立了審批股并成建制入駐的4 個，真正完成“兩集中兩到位”的僅有工商1 個部門。許多審批部門即使入駐了中心，派駐了窗口，但并沒有真正授權，窗口具有的僅是一些“邊緣化”的審批權力，主要的、核心的權力仍保留在原單位，許多窗口實際上只是部門的“接件處”，行政審批“雙軌運行”、“體外循環”的情況還普遍存在。

（三）審批標準模糊，自由裁量過寬

當前，我們行政審批的標準或要件設置不夠全面、準確、嚴謹、規范，某些規定概念模糊不清，有的只規定了原則而無具體標準，有的標準已較為陳舊，這些都為具體操作留下了較大的可操作空間和自由裁量權限，為“吃、拿、卡、要”留出了“尋租”的條件，不利于規范、高效、廉潔地行使審批權。

（四）中介管理缺位，變相審批仍存

一些已精簡的行政審批項目轉為了由中介機構承擔的公共服務，但由于中介服務發展時間較短，監管責任和體制不明確，管理并不到位。一是監管缺位。目前，政府對中介機構的管理主體不明確，約束力不足，行業自律性監管也尚未建立，導致行業監管不到位甚至是空白。二是收費較高。由于中介服務發展時間短，中介機構數量少，許多中介機構處于市場壟斷地位，辦事群眾和企業選擇空間不足，導致其收費標準不明，價格虛高。峨眉山市龍門鄉某村民，曾準備投資發展養殖業，但僅僅一張環境測評表就需要2.6 萬元，各項中介費用累計高達10 余萬元，普通群眾根本難以承受。又如印章刻制，不僅收費較高（一枚普通印章費用在200 元左右），且收費標準沒有經過物價部門的核準。三是異化為“變相審批”。一些中介機構依仗權力背景和壟斷地位，大搞強制服務，使得中介服務成為行政審批的前置條件，公共服務實際上又變成了“行政審批”。如對具有合法“兩證”的二手房轉讓，依然要求測繪公司出具測繪結果；對無爭議的財產繼承、分割、贈予等，必須經過公證。這樣，無形中增加了群眾的負擔。

（五）措施不到位，監管流于形式

監管手段不多。目前，我們的監管大多屬于事后監管，即出了問題以后再來倒查責任，而對于權力運行的事前、事中缺乏有效的監管手段。加之行政權力分散在各個部門，很難對各個部門、各個環節都進行有效監督，容易陷入“按下葫蘆浮起瓢”的監督困境。標準流于形式。我們對于行政審批權的監管往往集中在其是否具有法律依據，是否符合法定程序和要求，而沒有把群眾是否滿意，工作是否高效、便民作為評判標準和監管內容。比如，公共場所衛生許可證，法定時限是20 個工作日，承諾時限為10 個工作日，只要不超過20 個工作日，都不屬于違規，無法進行追責，而實際辦理時間最多只需3 至5 個工作日，提速增效的空間很大。違法處罰不嚴厲。目前，對工作人員和部門違規進行行政審批的處罰，多數還是以內部紀律處分為主。處罰的力度不夠，違規成本低，震懾力不足。

三、對未來工作的一些思考

當前，峨眉山市正處于轉型發展的關鍵階段和建設世界級文旅目的地的起步階段，項目多且范圍廣、公共事務繁復，與中央簡政放權的要求還有較大差距，亟待提高行政效能而助推經濟社會發展。

（一）繼續精簡

堅持把是否有法律依據，是否能促進經濟社會發展，是否能保障和發展群眾利益作為評判標準，特別是加大對民間投資實體經濟和小微企業的審批項目清理力度，發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步簡政放權，促進政府職能轉變。撤并整合。對于沒有法律依據的事項，該撤銷的撤銷。該改為后置審批的改為后置審批，比如工商營業執照辦理“先證后照”的改革。對于實際業務量雖然很少，但具有法律依據且涉及地方發展穩定和群眾切身利益的事項，采取分類整合的方式，“打捆”后予以保留。化繁為簡。將申報資料、功能作用相近或相似的證照合并辦理，降低行政成本，提高行政效能。比如企業登記“三證合一”，即當前企業設立登記時依次需要辦理的工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證，合并到一起辦理。又比如土地使用證和房屋所有權證“兩證合一”，即將土地使用證和房屋所有權證合二為一成為房地產權證。容缺后補。對雖有法律依據，但不具有實際意義，不利于提高效能、促進發展的，能適當給予地方政府一定的自主權，在具體辦理時采取“容缺后補”的方式進行暫時處理。同時，依照法定程序，對相關法律盡快進行修改完善。目前，峨眉山市已經擬定精簡工作方案，將進一步加大工作力度，通過精簡、合并等方式，力爭將現有的90 項審批事項精簡至60 項左右。

（二）集中權力

應當按照“先易后難，先內后外”的原則，分布推進，全面落實“兩集中、兩到位”。

1.重新設置政務服務中心窗口。將目前政務中心涉及行政審批的多個窗口重新歸類，在政務中心設立社會類、經濟類、建設類、綜合類四大類審批窗口。其中社會類窗口負責原教育、民政、人社、文廣新、計生、衛生、民宗、殘聯等單位的行政審批事項；經濟類窗口負責發改、國土、經信、工商、商務、食藥等單位的行政審批事項；建設類窗口負責環保、住建、城管、交通、安監等單位的行政審批事項；綜合類窗口負責業務量較少且較獨立的行政審批事項。

2.相對集中權力。所有行政審批事項均在政務服務中心受理，原單位不再受理行政審批事項。同時，對各部門行政審批權限進行重新設定。第一步個別授權。將業務量較少的，專業性較弱的要件式審批事項的審批權采取委托授權的方式從部門收攏至政務中心，設立綜合服務窗口，由中心派駐2—3 名工作人員負責辦理，原部門不再接件和受理審批事項。第二步內部集權。在各審批部門內部設立審批股，將單位內部股室、二級單位的行政審批權包括審批前置條件向審批股集中，由審批股專職負責行政審批，其余股室和下屬二級單位不再辦理審批事項。第三步整體入駐。將各部門審批股及骨干人員成建制的入駐政務中心，該股室及工作人員仍隸屬于原部門，但由政務中心進行統一管理、統一考核，實現審批權在空間上的集中。

3.科學分割權力。受上級審批權力設置的影響，各部門行政審批股整體入駐政務中心以后，其審批股不能及時地更新業務知識、不能有效地向上對接和溝通，工作存在一定的局限性。因此，有必要對行政審批權限進行重新設定，既確保行政審批提速增效，又確保行政審批嚴謹規范。

權力分割模式為：按照項目涉及金額的大小和對地方經濟社會發展影響的大小，將行政審批分為A、B、C、D 四類。

A 類審批。針對與群眾關系緊密的要件式審批事項，各審批部門完全授權，由行政審批窗口辦理即可。確有異議的，由原部門分管領導與政務中心分管副主任共同研究確定后進行更改。

B 類審批。針對較大的審批事項，采取“2 +X”的模式，由政務中心和牽頭單位召集其他相關部門召開聯席會議，共同集體研究確定。

C 類審批。針對重大審批事項，由市上分管領導牽頭，政務中心和牽頭單位具體負責，召集其他相關部門召開聯席會議，共同研究，提出初審意見，提交市政府常務會或市委常委會研究確定。

D 類審批。針對城市規劃和土地使用等專業類審批事項，仍由規委會、土委會研究決定。

（三）強化監管

建立健全“內外結合，審管分離”的監督制約機制和“事前、事中、事后”全覆蓋的監管模式，確保審批權的規范、高效運行。

1.事前監督，做到審管分離。審批股只負責行政審批，各業務股室負責監督管理和業務支持，將審批與管理徹底分離。一方面避免職能交叉，實現“權責一致”，杜絕“既當裁判員，又當運動員”的現象；另一方面，實現“專人專審”和“專人專管”，既可逐漸做到業務精通，提升行政效能，實現審批提速，又可騰出人員精力強化管理，解決“重審批、輕管理”的問題。

2.事中監管，壓縮自由裁量權。為規范審批部門自由裁量權，最大限度的避免人為操作，對于需要進行現場踏勘、核查的審批事項，由政務中心牽頭，組織相關審批部門進行聯合踏勘，同意審批的當場簽署意見，不同意審批的現場提出整改要求，并出具書面整改通知。原則上不允許單個部門踏勘、核查，最大限度地避免“吃拿卡要”。

3.事后追責，加大處罰力度。終身負責。對所有行政審批事項實行經辦人和審批人終身負責制，如因工作失誤造成審批事項錯誤，或者存在玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等違法違規行為的，不管其是否調離崗位或退休，一律追究相關法律和經濟責任，一查到底。

隨機抽查。由紀委、檢察院、法院等部門聯合組成督導組，定期對各行政審批事項進行抽查，對抽查出來的問題及時中止、糾正，對不作為、亂作為而造成重大損失及不良影響的部門單位和個人嚴格問責。

（四）管好中介

堅持一手抓服務、一手抓管理，既要用優質的服務吸引更多的中介機構入駐中心，又要用規范化的管理來提升中介機構服務水平，保障辦事群眾和企業的利益。督促中介機構實行亮證、亮照經營，公開服務事項、設置依據、申報條件和材料、服務流程、收費標準等八項主要內容，自覺接受企業、群眾和社會監督。健全完善進駐、管理、清退機制，合理設置進駐門檻，提高入駐中心中介機構的檔次和質量，規范、提升中介機構服務，引入信用評價體系，對高收費、低水平的服務機構，及時清退出場。