關于涉訴信訪現狀及改革的思考——基于樂山法院涉訴信訪調查的實證分析

王雪梅 楊 敏 王朝東 任 輝

（樂山市中級人民法院 四川 樂山 614000）

一、涉訴信訪現狀及特點

（一）涉訴信訪概述

涉訴信訪，是指信訪人針對法院的司法行為或者其他與法院有關的事項，如不服各級法院生效判決、裁定和調解；檢舉、投訴法院及法官的不當和違法亂紀行為；咨詢有關訴訟法律問題，尋求相關幫助；對相關司法問題提供各種建議、表達自己的意見和看法而采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式到法院或有關部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的行為。

涉訴信訪屬于信訪的范疇，但涉訴信訪和其他信訪有顯著的不同，它和人民法院的審判執行活動密切相關，是信訪當事人對人民法院在整個訴訟過程中的司法行為、生效裁判有不同意見提出申訴，對法院以及審判人員在訴訟活動中的違法違紀行為提出檢舉、控告。應當說，有了訴訟活動才產生涉訴信訪，沒有訴訟就沒有涉訴信訪。

（二）涉訴信訪的現狀

涉訴信訪制度自設立以來，在發揚民主、了解民意、化解矛盾、司法監督等方面發揮了不可低估的積極作用，但是自20 世紀90 年代中期以來，涉訴信訪逐年增多，日益復雜，集體訪、暴力訪、越級訪等情況層出不窮，涉訴信訪問題在一定程度上已經影響到了司法機關的形象，成為對社會穩定造成威脅的一大不安定因素，嚴重違背了信訪制度設計者的初衷。

據統計，全國各級法院接待群眾信訪數量，2010 年為1066687 人次，2011 年為790000 人次，2012 年為601000 人次，分別占同年度各級法院受理案件數量的9.1%，6.47%，4.54%（據2008 年-2012 年《最高人民法院工作報告》）。具體情況如下圖：

而同時期樂山市中級人民法院接待群眾信訪數量如下表：

（數據來源于樂山市中級人民法院立案庭。）

（三）當前涉訴信訪的特點

1.訴中信訪增多。前些年的涉訴信訪大多是針對審、執結的案件，而現在更多的當事人選擇在訴訟過程中就開始信訪，信訪活動貫穿整個訴訟過程，“邊訴邊訪”現象較為突出，有的當事人在案件受理之后當即就開始信訪活動。信訪人普遍認為，通過在訴訟過程中信訪能夠給法官施加有利于己的壓力，或者至少能夠防止法官偏袒對方，審理案件保持公正。根據對全樂山市法院法官所做的調查問卷，61.46%的法官坦言邊訴邊訪對案件公正審理存在一定影響，另有22.59%的法官認為影響很大。例如：信訪人A 家五人，因其父的房屋1996 年被拆遷過程中，就房屋面積等與拆遷辦、開發商發生爭議，在開發商數次滿足其訴求后，其父仍于1999 年訴至法院，要求確認拆遷安置協議無效，并賠償其各項損失100 余萬元。訴訟中，其父死亡，A 家五人作為繼承人參加訴訟后，多次變更訴訟請求，并邊訴邊訪，加之其他因素，造成案件久拖未決。在法院向所在縣委、縣政府匯報后，縣政府成立工作小組，經反復開展工作，與該五人達成賠償協議。但其后，五人中的兩人又再次反悔，目前對該兩人的息訴工作仍在進行當中。

2.纏訪、鬧訪現象日益突出。有相當部分信訪人認為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，根據對社會大眾所做的調查問卷，64.41%的公眾認為通過上訪的目的是為了引起領導重視，79.73%的公眾認為引起領導重視則意味著案件可以得到圓滿解決。只有引起領導關注，自己的問題才有解決的希望，因此常年累月不斷纏訪。例如：信訪人B，其夫因交通事故死亡，在公安交警部門事故處理過程中，其便多次組織親屬到市委、市政府辦公場所靜坐、拉橫幅、堵門，黨委政府為息事寧人，給予其困難補助金6 萬元。在交通事故賠償案件受理后，該信訪人又采取上述手段，多次向有關部門上訪。黨政部門領導對該案高度重視，多次要求法院在法律允許范圍內，盡量滿足其訴求，因一審判決結果無法完全滿足其期望值，該信訪人遂繼續上訪鬧訪。

3.越級訪、無理訪層出不窮。很多當事人由于對人民法院的辯論式審判方式以及訴訟規則缺乏了解，當訴訟結果與其先前預想的結果相違背時，便認為法院判決不公，加之受傳統思想影響，往往選擇向上級黨委、政府部門甚至赴省進京上訪。據有關統計，近年來中央國家機關受理的群眾信訪量上升幅度較大，省級直屬部門增幅較小，而市、縣級部門則呈現負增長。越級信訪數量呈現不斷上升趨勢，造成信訪案件的分布呈現出倒金字塔的形狀。例如：信訪人C，因相鄰關系與鄰居發生糾紛，起訴到法院后，法院審理后因其證據不足判決其敗訴，而恰逢其妻去世，家中房屋垮塌，對該信訪人打擊較大，其多次前往成都、北京上訪，一方面到民政部反映住房垮塌一事，另一方面到最高法院反映該案問題。該案經省法院交辦后，樂山市中院通過司法救濟途徑給予其生活困難費4500 元，該信訪人當即承諾不再上訪。此外，在涉訴信訪中，相當大數量的涉訴信訪人明知其所反映的問題、提出的要求依照法律規定不能予以解決，卻抱著試試看的思想,不管有理無理都上訪，通過上訪給法院、黨委、政府施壓，以此希望逃避敗訴責任，拖延案件執行或解決訴訟外其它問題。又如：信訪人D，因合同糾紛涉訴，并被他人申請財產保全，承辦法官遂對其蘑菇加工廠進行查看，以便確定是否具有保全價值，但該信訪人堅持認為法官嚴重破壞了其加工廠的生產，要求法院賠償其損失100 萬元，揚言不對其賠償就去北京上訪并炸毀法院，該信訪人成為重點穩控對象，政府派專人盯守，目前該信訪人仍作為重點監控對象。

4.信訪人逐漸產生組織性。隨著信訪人之間會面次數的增多，他們在相互交流信訪信息、信訪經驗中逐漸形成了一些松散的組織，開始有了簡單的分工，有組織領導者、有信息探聽者、有打前鋒者等。這類組織在謀求合法權益的同時，也在謀求法律之外的利益，甚至有些有“經驗”的上訪老戶，平時基本上不訴不訪，在國家有重大節日或重大活動時走上上訪之路，進一步加大了信訪的負面影響。例如：信訪人E，系劉某詐騙案受害人，因劉某被追究刑事責任后，該信訪人部分被騙款未能追回，其便組織其他受騙群眾80 余人多次群訪、越級上訪到省、市的主要領導，要求政府歸還被騙款，后該信訪人通過民政救濟已經承諾不再信訪。

二、涉訴信訪數量居高不下的原因分析

（一）涉訴信訪數量居高不下的根本原因

當前我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾多發易發，訴訟案件大量涌入法院，并呈逐年遞增的態勢。應當說，由于種種原因，絕對避免錯案是不現實的，涉訴信訪的存在也是不可完全避免的，但近年來涉訴信訪數量始終在高位運行，則在某種程度上折射出當前涉訴信訪治理模式存在的弊端。而其最大的弊端在于當前對涉訴信訪化解的理念——“為了穩定花錢買穩定”這一根本決策錯誤。當前有相當部分黨政部門領導錯誤理解構建和諧社會的內涵，往往認為“穩定壓倒一切”，所有國家機關包括人民法院的首要目標就是維護社會穩定，擔心信訪人的越級尤其是進京上訪會啟動中央和上級督辦、交辦程序，維穩目標管理一票否決影響政績，因此千方百計控制和減少進京上訪，采取所謂的“盯牢看死”，不惜花錢使用案外協調、案外補償等方式，無原則地讓步或經濟補償，無條件滿足信訪人不合理訴求以求其息訴罷訪?！盎ㄥX買穩定”在當時看來是穩定了社會秩序，雖一時減少了涉訴信訪數量，但從長遠看，這種方式只能是飲鴆止渴，反過來會讓涉訴信訪不斷增多。不僅與司法權的中立性、被動性要求相悖，更為嚴重的是破壞了社會主義法治，損害了司法權威，弊大于利。

（二）造成涉訴信訪的其他原因

1.傳統政治文化的影響。我國幾千年來的封建專制社會崇尚的是權力尤其是君權的至上性，最為重要的一個表現就是重人治輕法治。改革開放三十多年來，雖然我們的法律體系進一步健全，司法體制進一步完善，但幾千年來沉淀在人們心中的“青天情結”仍深深地扎根于人民群眾之中，揮之不去，現代法治理念遠未深入人心?，F實中，在黨政部門領導批示交辦下，一些通過正常程序無法解決的難題最終得以解決，并且作為“親民愛民，為民謀利”的政績廣泛報道，這有可能會刺激到一些原本不想上訪的人，在通過訴訟不能滿足個人預期利益時，就可能擯棄緩慢的法律程序而尋求信訪途徑，使得涉訴信訪現象越來越普遍。

2.司法權威的缺失。在我國，司法權威尚未得到確立。這點原因很復雜。從歷史的角度看，我國封建社會長達兩千多年，缺乏法治傳統。新中國成立后，五十年代法律虛無主義盛行。1958 年8 月24 日，毛澤東同志在北戴河發表談話說：“要人治，不要法治。《人民日報》一個社論，全國執行，何必要什么法律？ ”十年文革期間，砸爛公檢法，法制建設遭到徹底破壞。黨的十一屆三中全會后，我們黨總結歷史經驗，大力加強法治建設，依法治國，建設社會主義法治國家寫入憲法。但是一些地方的黨委政府把法院當作一個部門，讓法院參與當地征地拆遷等當地黨委政府的“中心工作”，法院依法獨立審判不能真正落實，影響司法權威的樹立。另一方面，人們對人民法院審判的公正性失去信心。根據對社會大眾所做的調查問卷，36.13%的公眾表示相信法律但不信任法官，另有11.26%的公眾表示既不相信法律也不信任法官。司法權威受到挑戰。根據有關調查，在我國已頒布的法律和法規中，真正在社會發揮實效的只有近50%，公民對法律的認識程度只達到法律制定總數的5%，即使是那些廣為人知且在社會生活中發揮實效的法律法規，其效力也大打折扣。而司法權威的缺乏，很難說與目前涉訴信訪居高不下沒有關系。

3.人民法院自身存在的問題。人民法院審判工作質量不高，甚至在觀念上存在誤區，也是造成涉訴信訪最重要的原因之一。具體表現在：第一，少數案件審理質量不高，程序存在錯誤。這些案件對法院所受理的案件來說可能僅僅是百分之幾或千分之幾的比例，但對當事人來說一件錯案就代表百分之百，當事人自然會通過各種各樣可能的手段來維護其權益。還有一部分案件在實體處理及辦案程序上很難說有差錯，僅僅存在一些瑕疵，也許這些瑕疵最終并不會影響到案件處理的公正，但卻足以使案件當事人對公正司法產生懷疑，并由此引起涉訴信訪。第二，部分法官審判業務素質不精，司法為民意識欠缺，對待群眾態度冷漠，工作方式簡單粗暴，往往就案辦案，一判了之，不重視服判息訴工作，不注重案件的社會效果，當事人難免對之不滿，進而走上信訪之路。第三，法院調節社會矛盾的資源和手段是有限的，處理涉訴信訪在很多情況下需要借助于政府等機構，審判活動受到干擾，同時其他國家機關的信訪部門通過交辦、批示法院對涉訴信訪案件進行復查，突破了訴訟處理糾紛的基本程序制約。法治化的裁判遭遇人治化信訪的質疑和挑戰，這都加重了信訪人信“訪”不信“法”的意識，使當事人更加地依賴信訪。

4.信訪“精英人物”的出現刺激了涉訴信訪人的信訪熱情。近年來，涉訴信訪的激增也產生了一些涉訴信訪“精英人物”。所謂涉訴信訪“精英人物”是指那些對信訪程序比較熟悉，能熟練援引法律、政策，表述問題有條有理，并在信訪中有一定動員能力的信訪者。這些人的出現有時會使信訪問題容易解決，但更多的是使信訪問題變得更復雜化。此外，對這些人物信訪問題的解決使越多的信訪人看到希望，刺激了他們的信訪熱情，從而使涉訴信訪陷入了一個怪圈：問題的解決不但沒有使信訪量減少，反而更增加了涉訴信訪量。這些所謂涉訴信訪“精英人物”還舉辦所謂的信訪培訓班，培訓其他涉訴信訪人員，傳授上訪經驗，鼓動上訪。

三、涉訴信訪的法治化改革

2014 年1 月，習近平總書記在中央政法工作會議上明確指出：“維權是維穩的基礎，維穩的實質是維權。”只有對民眾的權利依法予以確認和保護，維穩才可能是穩固而長久的。涉訴信訪當事人的訴求是維護其權利，處理涉訴信訪的基本原則就是對其合法的訴求予以確認和保護，對不合法的訴求不能花錢買穩定。涉訴信訪改革的基本思路是將其納入法治軌道，形成一個完整且具有系統性、可操作性的處理機制。這是建設法治中國的必然要求，是維護人民利益的客觀需要，對國家長治久安意義重大。

（一）建立行之有效的處理涉訴信訪工作制度和機制

1.建立網上信訪平臺。網絡平臺具有快捷、方便、低成本、可跟蹤等優勢，網上信訪對于信訪的過程和結果可以查詢、跟蹤、督辦、評價，法院和涉訴信訪人還可以互動。網上信訪可節約時間，降低成本。按照司法公開的要求，現在各級法院已在互聯網建立網站，網上信訪的物質技術條件已經具備?？上蛏鐣罅π麄?，推廣網上信訪。

2.對涉訴信訪分類處理。涉訴信訪可分為訴和訪兩大類。對法院生效判決、裁定、調解書等不服，提出申訴、再審的，當事人提出權利主張，是涉訴信訪案件；對法院在訴訟過程中的司法行為提建議、意見、反映情況，以及對法院及其工作人員提出舉報、控告，不涉及權利主張，是涉訴信訪，由法院紀檢監察部門負責處理。把訴和訪分開，由不同的機構負責處理，設置不同的處理流程，把工作重點放在涉訴信訪案件。

3.專門機構和人員處理涉訴信訪。對于涉訴信訪，應當由專門機構和人員負責處理。對于高、中級法院，大多單獨成立了負責申訴復查、信訪接待的立案庭（一般為立案二庭），應當由其承擔涉訴信訪工作。對于基層法院，也應當指定專門機構如立案庭處理涉訴信訪案件。

處理涉訴信訪案件的人員也應當專門選任。從涉訴信訪的現狀來看，存在著一部分涉訴信訪人無理纏訪的情形，因此，涉訴信訪工作人員具備心理輔導知識和能力特別重要，可以定期對其進行心理輔導知識的培訓，或者聘任心理輔導專家定期對信訪人進行心理輔導，協助信訪案件順利解決。另外，擴大人民陪審員在涉訴信訪案件中的參與力度，拉近涉訴信訪工作人員和信訪人的心理距離，有利于涉訴信訪案件的有效解決。

（二）提高司法公信力，讓群眾信法

涉訴信訪產生的主要原因之一是人民群眾對對法院的審判、執行工作有意見、有看法。因此，確保司法獨立，提高案件辦理質量，加強司法作風，全面推進司法公開是從源頭上減少涉訴信訪的根本所在。

1.維護法院獨立行使審判權。黨的十八大報告指出：“進一步深化司法體制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。……健全司法權力運行機制，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審判者裁判、由裁判者負責。”應從制度層面、實踐層面切實保障人民法院獨立行使審判權。法官應自覺抵制各種外來因素的影響，公正辦案、獨立辦案。如果法院的獨立審判權得到保障,法院和法官在國家、社會以及公民中樹立了權威，那么很多由于對法院和訴訟的不信任而導致的涉訴信訪就完全可以避免。

2.統一裁判尺度。法律確定的規則是否合理、民眾是否理解，這不是法官能解決的問題。法官的責任是適用法律解決糾紛。由于立法的原因、法官的認識水平、理解以及自由裁量權等因素，當前存在裁判尺度不統一的問題，甚至出現過相同的事實在同一個法院判決結果完全相反的情況。同樣的事實適用同樣的法律得出不同的判決結果，人民群眾相信哪個判決？ 司法怎么會有公信力？ 提高司法公信力很重要的一個問題就是要解決裁判尺度統一問題。首先，要做到在一個市（地區）范圍內統一裁判尺度，然后，在一個省范圍內統一裁判尺度，最后，最高法院可通過制定司法解釋、發布指導性案例，在全國統一裁判尺度。

3.提高辦案質量。從客觀上看，涉訴信訪增多很大程度上與審判、執行案件質量不高有著直接的關聯，而且這類案件如進入信訪程序，其化解是十分困難的。因此，加強辦案質量是源頭控制的重中之重。部分法官審判水平不高，認定事實有誤、適用法律不當，造成辦案質量不高。應當加強案件質量考評體系建設，注重辦案的法律效果、社會效果的有機統一，提高法官隊伍的責任心。對于一切能夠調解的案件，在審理過程當中均全力進行調解，對于執行的案件盡可能地進行和解，努力讓每一個案件當事人都感到司法的公正公平，以此有效減少當事人走向涉訴信訪之路。

4.加強司法作風建設。少數法官的司法作風不能讓人民群眾滿意，也是導致涉訴信訪案件的原因之一。因此必須嚴格執行最高法院“五個嚴禁”等一系列規定，把審判作風建設貫穿到立案、審判、執行的全過程中去。嚴格遵守法定程序和審限規定，規范審判、執行行為，加強工作責任心，遵守司法禮儀，注重文明司法。充分體現法律的人文情懷，讓人民群眾感受到司法的溫暖，塑造公正、文明、親民的法官形象。

5.全面推進司法公開。建立公開透明的權力運行機制，完善各領域的辦事公開制度，是黨中央全面深化改革的一項重要內容，是時代要求和大勢所趨。習近平總書記深刻指出，這些年來，群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關。司法公開方便群眾監督司法工作，是確保審判權依法獨立公開行使的關鍵，也是司法工作取信于民的關鍵。因此，各級法院應當加大司法公開的力度，不斷完善司法公開三大平臺的互動功能、服務功能和便民功能，把深化司法公開變成人民法院和人民群眾雙向互動的過程，將司法公開三大平臺建設成人民法院密切聯系群眾的橋梁紐帶。

（三）暢通司法救濟渠道，讓群眾用法

1.合理收取訴訟費用。對于弱勢群體而言，如果訴訟費繳納困難，會打擊他們利用法律渠道維權的積極性，轉而投向信訪尋求救濟，從而錯過有效的維權期限，增加涉訴信訪的數量。因此，法院在立案時，應當認真審查立案群眾的材料，對確實存在困難、無法或者暫時無法繳納訴訟費的，根據其具體情況，同意其免繳、部分免繳或緩繳訴訟費。

2.完善法律援助制度。“法律是專業人士的武器”，這句話雖然有所偏頗，但從一個側面反映了普通群眾面對晦澀難懂的法律時的無奈。在訴訟中，尤其是在刑事訴訟和行政訴訟當中，無論是人民檢察院或者人民政府，相對于普通民眾而言，都是強大的國家機關，民眾的對抗性極其弱小，這嚴重影響其用法律武器解決法律糾紛的積極性。因此，有必要完善法律援助制度，為更多的民眾提供免費的法律服務，讓專業的法律人才參與到更多的案件審理中，切實增強弱勢群體的對抗性，幫助法官全面了解案件事實，做出公平公正的判斷，提高人民群眾利用法律維權的可能性。

3.完善司法救助體系。建立健全司法救助體系是涉法涉訴信訪工作納入法治軌道的必要保證和配套制度。司法救助能有效地化解個案，充分保護信訪當事人的合法權益。對于在審判執行過程中給當事人造成傷害或損失的，依法補償；對于刑事案件喪失破案條件、刑事附帶民事訴訟案件賠償不能到位、民事執行案件無財產可供執行，造成被害人及其近親屬生活困難的，給予司法救助。對于法院司法程序已經用盡，給予司法救助后仍然存在實際困難的，就不能再完全由司法救助來解決，而應當納入社會綜合統籌管理，納入政府救助、社會救助，確保信訪當事人的基本生活需要。

（四）加強法制教育，讓群眾知法

我國目前正處于經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化的特殊時期,由于全社會普遍缺乏法律至上的觀念，很多人為了實現其目的更是不惜排斥法律、規避法律、抵制法律。雖然我國自1986 年開展普法教育以來，全社會的法治觀念有了長足進步，但是不可否認的現實是全民的法律意識仍有待提高。受傳統思想觀念影響，民眾的“青天”情結還十分嚴重，“青天”情結固然反映出了民間對司法官應當具有高尚道德情操的要求和期望，但其對“青天”智慧的無限拔高，對于我們今天構建理性的司法體制卻有著負面的影響，對現代司法理念的樹立更是有損無益。目前涉訴信訪數量居高不下于此也不無關系。

法律必須被信仰，否則形同虛設。我們應當進一步加大普法工作力度,深入開展法制宣傳教育，在全社會牢固樹立權利與義務相統一的觀念，形成崇尚法律、遵守法律的良好氛圍。樹立現代法治精神，增強民眾對法律的敬畏和信仰,形成全民自覺學法、守法、用法的社會環境，培養全民尊重司法的糾紛解決終局性,自覺維護司法權威的意識,涉訴信訪居高不下的現狀必將得到極大緩解。

[1]張敏，戴娟.困惑與出路：轉型期法院涉訴信訪制度的理性探究[J].法律適用，2009，（6）.

[2]于建嶸.信訪的制度性缺失及其政治后果[J].鳳凰周刊，2004，（32）.

[3]程計山.“青天”情結與司法理性[N].人民法院報，2006-11-2.