優(yōu)化城市群生產(chǎn)生活生態(tài)空間結(jié)構(gòu)的總體思路

◎汪陽(yáng)紅 盧 偉

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”，“建立國(guó)土開(kāi)發(fā)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”。城市群作為人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度密集的區(qū)域，隨著人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的進(jìn)一步聚集，生產(chǎn)生活生態(tài)空間的矛盾將日益突出，必須通過(guò)加強(qiáng)空間管制，進(jìn)一步優(yōu)化城市群生產(chǎn)生活生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，有效協(xié)調(diào)城市間空間拓展沖突，促進(jìn)以生產(chǎn)空間為主導(dǎo)的國(guó)土開(kāi)發(fā)方式向生產(chǎn)—生活—生態(tài)空間協(xié)調(diào)的國(guó)土開(kāi)發(fā)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

優(yōu)化“三生”空間結(jié)構(gòu)

1.統(tǒng)籌“三生”空間布局

我國(guó)人多地少的國(guó)情決定了我們不能粗放占用土地，只能走資源集約節(jié)約發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。城市群不僅當(dāng)前，而且未來(lái)仍將是承載高強(qiáng)度人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的區(qū)域，其生產(chǎn)生活生態(tài)空間利用矛盾將十分突出，必須高度重視城市群國(guó)土空間的合理開(kāi)發(fā)和利用，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。優(yōu)化城市群“三生”空間結(jié)構(gòu)，要從區(qū)域整體角度出發(fā)，制定城市群空間管制規(guī)劃。根據(jù)不同國(guó)土空間的自然屬性、資源環(huán)境承載力明確劃定三類(lèi)用地空間的管制界限，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地，嚴(yán)格限制生產(chǎn)生活用地空間盲目擴(kuò)張，同時(shí)也要考慮未來(lái)承載人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，規(guī)劃好后備開(kāi)發(fā)區(qū)域。樹(shù)立“精明增長(zhǎng)”、“緊湊城市”理念，建設(shè)集約型城市群。發(fā)揮土地多樣性功能特征，促進(jìn)各類(lèi)土地復(fù)合利用，提高綜合利用效率，如大型區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推行多設(shè)施共用通道，充分考慮耕地的生態(tài)功能，促進(jìn)耕地生態(tài)系統(tǒng)與城市開(kāi)放空間有機(jī)結(jié)合。

2.劃定生態(tài)保護(hù)紅線

流域、湖泊、濕地、山脈等生態(tài)系統(tǒng)往往跨越城市行政區(qū)范圍，成為單一城市國(guó)土開(kāi)發(fā)和城市治理的盲區(qū)。劃定生態(tài)保護(hù)紅線是城市群空間管制規(guī)劃的重要內(nèi)容，要構(gòu)建點(diǎn)線面結(jié)合、點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)、面線保護(hù)的基本生態(tài)格局，維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性，為各城市共同開(kāi)展生態(tài)空間保護(hù)提出要求。要通過(guò)開(kāi)展城市群生態(tài)資源調(diào)查，制訂區(qū)域生態(tài)用地分類(lèi)體系，根據(jù)管制需要，將生態(tài)用地歸結(jié)到能與規(guī)劃管理相融的管制區(qū)域類(lèi)型上，即保護(hù)區(qū)及重要生態(tài)功能單元、區(qū)域生態(tài)廊道、生態(tài)保育區(qū)和城鎮(zhèn)建成區(qū)綠地等，并進(jìn)一步從區(qū)域、景觀尺度劃分這些類(lèi)型，確定城市群生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局。實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)分類(lèi)管制、生態(tài)需求分片管制、生態(tài)功能分區(qū)管制、生態(tài)用地分級(jí)管制。在生態(tài)空間保護(hù)中，要注意將耕地尤其水田，列為一種重要的生態(tài)功能類(lèi)型予以保護(hù)，使農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能與生態(tài)功能結(jié)合起來(lái)。

3.優(yōu)化人口產(chǎn)業(yè)空間布局

合理評(píng)估城市群核心城市和外圍城市資源環(huán)境承載能力及當(dāng)前承載的產(chǎn)業(yè)和人口水平，順應(yīng)核心城市去工業(yè)化和外圍城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的方向，綜合考慮核心城市對(duì)城市群腹地的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口向資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的城市和地區(qū)集聚和轉(zhuǎn)移，置換出核心城市的生活空間和生態(tài)空間。優(yōu)化調(diào)整城市群內(nèi)各城市老舊城區(qū)，城市內(nèi)部和跨城市工礦區(qū)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的生產(chǎn)和生活空間布局，減緩生產(chǎn)和生活空間混雜布局對(duì)生活居住的影響程度。調(diào)整生態(tài)脆弱地區(qū)的生產(chǎn)和生活空間布局，減緩生產(chǎn)空間和生態(tài)空間疊加布局、生活空間和生態(tài)空間疊加布局對(duì)生態(tài)空間的破壞和侵占程度。

不同發(fā)展階段城市群的優(yōu)化重點(diǎn)

1.成熟型城市群

對(duì)于發(fā)展相對(duì)成熟的長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等城市群，要從更適宜生產(chǎn)的國(guó)土空間地域單元，向既有利于高級(jí)生產(chǎn)的國(guó)土空間、同時(shí)也是最適宜生活居住的國(guó)土空間提升。約束城市群核心城市生產(chǎn)空間和生活空間的無(wú)序蔓延，提升外圍城市生活空間承接核心城市人口外溢的能力，避免核心城市生產(chǎn)空間對(duì)外圍城市生態(tài)空間的過(guò)度侵占，盤(pán)活和高效利用存量生產(chǎn)和生活空間，逐步恢復(fù)林地、水系等生態(tài)系統(tǒng)，率先打造“區(qū)域—城市—社區(qū)”一體化的面向居民生活服務(wù)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一體化建設(shè)連通的全域生態(tài)廊道和版塊。控制外圍城市生產(chǎn)空間擴(kuò)張對(duì)城市群跨界生態(tài)空間的侵占，爭(zhēng)取在外圍城市生產(chǎn)空間比重提升的同時(shí)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所改善。著力協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)建設(shè)布局與綠色開(kāi)暢空間的合理配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地功能同綠色生態(tài)空間功能的復(fù)合水平。

2.成長(zhǎng)型城市群

對(duì)于處于快速成長(zhǎng)過(guò)程中的山東半島、遼中南等城市群，在生產(chǎn)空間小幅增加的前提下推動(dòng)核心城市國(guó)土空間向更有利于高級(jí)生產(chǎn)的方向升級(jí)，逐步提升核心城市生活空間人口集聚能力和水平，增加外圍城市生活與生產(chǎn)空間比重，率先推動(dòng)核心城市和外圍城市生產(chǎn)空間的對(duì)接融合，增強(qiáng)外圍城市對(duì)核心城市生產(chǎn)空間的置換能力，避免核心城市對(duì)外圍城市生產(chǎn)空間的單向轉(zhuǎn)移。引導(dǎo)城市與城市之間按照軸向帶狀擴(kuò)展模式擴(kuò)展，避免圈層式空間擴(kuò)展模式，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城市空間發(fā)展過(guò)程中采用“極核—串珠模式”，盡量避免“連綿模式”，防止人工建設(shè)切斷完整的海陸生態(tài)系統(tǒng)。規(guī)劃城市群各城市生態(tài)空間與建設(shè)空間相互穿插，依托河流、大型工程、交通道路沿線以及城市內(nèi)部街道構(gòu)建以楔形、帶形、片狀為主要形態(tài)的生態(tài)空間，為實(shí)現(xiàn)一體化建設(shè)廊道組團(tuán)網(wǎng)絡(luò)化城市群生態(tài)空間結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

3.發(fā)育型城市群

對(duì)于處于發(fā)育過(guò)程中的川渝、鄂東等城市群，要穩(wěn)步增加核心城市和外圍城市生活與生產(chǎn)空間的比重，適度降低城市群重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)生態(tài)空間比重，提升國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度，適度增加生產(chǎn)空間的比重。對(duì)于城市群內(nèi)部的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域著力協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)建設(shè)布局與綠色開(kāi)暢空間的合理配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地功能同綠色生態(tài)空間功能的復(fù)合水平，適度增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)復(fù)合空間比重。

不同空間尺度區(qū)域的優(yōu)化重點(diǎn)

1.城市層面

在城市層面，每個(gè)城市都要樹(shù)立建設(shè)生態(tài)型城市的目標(biāo)，通過(guò)編制生態(tài)空間規(guī)劃，形成城市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)生態(tài)底線，明確綠地、林地和濕地等生態(tài)資源的總量和布局結(jié)構(gòu)，劃定生態(tài)控制線，制定各區(qū)縣生態(tài)空間管制導(dǎo)則，保障城市可持續(xù)發(fā)展。建設(shè)集約城市，以精明增長(zhǎng)的思維進(jìn)行生態(tài)管制和土地利用，在規(guī)劃期限內(nèi)設(shè)置“城市增長(zhǎng)邊界”，阻止城市無(wú)序蔓延，對(duì)城市開(kāi)發(fā)規(guī)模和節(jié)奏進(jìn)行彈性管制。采取混合布局等新理念，利用公交引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD）。發(fā)揮土地多樣性功能特征，促進(jìn)耕地保護(hù)與生態(tài)功能相結(jié)合。根據(jù)不同城市空間拓展特征，構(gòu)建各具特色的“三生”空間保護(hù)模式。

2.大都市區(qū)（圈）層面

在大都市區(qū)（圈）層面，推進(jìn)圈層模式向組團(tuán)模式轉(zhuǎn)變，將圈層中心的生產(chǎn)生活空間向周?chē)鹘M團(tuán)遷移，將圈層中心的工業(yè)生產(chǎn)空間向以城帶鄉(xiāng)模式發(fā)展的城市遷移。圍繞核心城市要構(gòu)筑起便于中心城市人口向外圍腹地活動(dòng)的游憩空間；結(jié)合外圍地區(qū)不同城鎮(zhèn)的功能定位，提高相應(yīng)的生產(chǎn)生活生態(tài)空間比例；增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)復(fù)合空間的比重。統(tǒng)籌大都市區(qū)域空間規(guī)劃，合理劃定重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)和城市交界地區(qū)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，以小城鎮(zhèn)為載體在中心城市周邊構(gòu)建城市的“緩沖帶、過(guò)渡帶”。對(duì)于一些生產(chǎn)和生活空間碎片化、生活與生態(tài)空間割據(jù)現(xiàn)象嚴(yán)重的區(qū)域，應(yīng)積極采取有效的政策和措施對(duì)現(xiàn)有的生產(chǎn)空間進(jìn)行再優(yōu)化整合，逐步恢復(fù)被生產(chǎn)空間侵蝕的生態(tài)空間。

3.城市群層面

在城市群層面，重點(diǎn)協(xié)調(diào)城市間跨界生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和協(xié)調(diào)，推進(jìn)建設(shè)和保護(hù)綠色開(kāi)敞空間系統(tǒng)，大力保護(hù)生態(tài)敏感區(qū)，以各城市生態(tài)空間的連接為著力點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)廊道。以各城市生態(tài)空間的連接為著力點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)廊道。以各城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通為基礎(chǔ)，注重將區(qū)域的生產(chǎn)空間和生活空間規(guī)劃培育成為“極核—串珠模式”，避免城市邊緣區(qū)的無(wú)序蔓延，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)沿道路發(fā)展形成“馬路城鎮(zhèn)”的空間形態(tài)。對(duì)核心城市和外圍城市的生產(chǎn)和生活空間進(jìn)行合理規(guī)劃，切實(shí)保護(hù)各城市間必要的綠色間隔，將外圍城市生產(chǎn)空間對(duì)核心城市生活空間的影響程度降至最低，同時(shí)引導(dǎo)外圍城市形成生產(chǎn)空間和生活空間有序協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。