打造市場化平臺吸引社會力量參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

◎江 賽

打造市場化平臺吸引社會力量參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

◎江 賽

十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。而我國正在實(shí)施的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其具體進(jìn)程和方向，也必須順應(yīng)市場規(guī)律。由于民間資本本身就是市場要素，因此要吸引民間資本積極參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就更應(yīng)該尊重和順應(yīng)市場規(guī)律，吸引包括民資在內(nèi)的社會力量投入，建立起充分發(fā)揮資金效益、讓民間資本得到合理回報(bào)的城鎮(zhèn)化建設(shè)新機(jī)制。

新型城鎮(zhèn)化需要民間資本參與

統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國城鎮(zhèn)化率為53.73%，離發(fā)達(dá)國家70%的標(biāo)準(zhǔn)還有一大段距離。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站刊登的財(cái)政部副部長王保安的講話，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求大約為42萬億元。而在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入上，每年大約占到財(cái)政支出的十分之一；另外，地方債務(wù)的逐步擴(kuò)大已經(jīng)成為社會擔(dān)憂的問題。根據(jù)審計(jì)署公布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2013年6月底，地方政府負(fù)債已經(jīng)達(dá)到17.9萬億元。顯然，光靠政府無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，城鎮(zhèn)化的投資需要吸引民間資本參與。

如果讓民間資本成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的生力軍，不僅可以用活資金，也能引入民營經(jīng)濟(jì)良好的運(yùn)作模式，創(chuàng)新體制機(jī)制，進(jìn)而激發(fā)社會資本活力，產(chǎn)生良好的社會效應(yīng)。

但是從現(xiàn)狀來看，民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)主要停留在承接基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)或房地產(chǎn)開發(fā)層面，而城鎮(zhèn)整體開發(fā)的資金缺口最大。參與城鎮(zhèn)整體開發(fā)的民間資本非常少，因此拓寬融資渠道，改變籌集資金方式，發(fā)揮民營企業(yè)的專業(yè)運(yùn)營能力，無疑成為推動新型城鎮(zhèn)化道路上的重要一環(huán)。

城鎮(zhèn)化對社會資本吸引力不足的原因

在多元資金中最主流、最有潛力的顯然是民間資本，一方面我國民間資本確實(shí)很充裕，截至2013年11月末，我國人民幣各項(xiàng)存款余額高達(dá)102.7萬億元，僅個(gè)人存款就高達(dá)45.2萬億元；另一方面，我國民間資本投資渠道不暢是一個(gè)不爭的事實(shí)，直接導(dǎo)致民間借貸高漲、跟風(fēng)炒作盛行。如果能夠真正釋放民間資本的強(qiáng)大活力，新型城鎮(zhèn)化的資金難題或許就會迎刃而解。

目前，城鎮(zhèn)化建設(shè)對民間資本缺少積極性的原因，主要體現(xiàn)在政策、市場以及金融三個(gè)方面。

1.政策因素

我國的城市、城鎮(zhèn)建設(shè)一直是由政府主導(dǎo)，很多地方組建城投公司作為一級開發(fā)主體公司，但其實(shí)質(zhì)上還是代表政府。現(xiàn)有很多政策是為政府主導(dǎo)開發(fā)而設(shè)計(jì)，一旦民營資本參與就會遇到很多政策障礙。如，土地是城鎮(zhèn)開發(fā)的主要收入來源，根據(jù)現(xiàn)有政策，只有土地儲備中心才具備土地一級開發(fā)資格，民營企業(yè)無權(quán)作為開發(fā)主體。城鎮(zhèn)化建設(shè)不但涉及發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建等建設(shè)直接相關(guān)主管部門，而且與財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門也有諸多業(yè)務(wù)關(guān)系。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策性非常強(qiáng)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都會影響城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目的推進(jìn)和效益。

另外，城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目周期長，往往要跨越數(shù)任領(lǐng)導(dǎo)任期。一些新上任領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整發(fā)展思路，甚至在城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目效益出現(xiàn)時(shí)“見好就收”，失信于民，以不符合政策為由不履行簽訂的協(xié)議，嚴(yán)重?fù)p害作為開發(fā)主體的民營企業(yè)權(quán)益和利益。

2.市場因素

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，國內(nèi)大部分行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的引擎，其發(fā)展程度決定居民收入水平。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》指出，下一階段城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域是縣城和中心鎮(zhèn)。這些區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，居民的收入水平離城市有巨大差距，直接用修路賣地的思維和建設(shè)程序評判，城鎮(zhèn)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低，甚至缺乏經(jīng)濟(jì)效益，造成民間資本望而卻步。如果要從區(qū)域整體打造，培育產(chǎn)業(yè)，顯然超出一般民營企業(yè)的能力。

3.金融因素

城鎮(zhèn)化項(xiàng)目融資方式有限，融資渠道不暢。由于當(dāng)前對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識不夠系統(tǒng)和全面，甚至將城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)開發(fā)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無法為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目提供全方位的服務(wù)。城鎮(zhèn)開發(fā)資金需求大，又是一項(xiàng)長期而巨大的系統(tǒng)性工程，缺少了金融機(jī)構(gòu)的大力支持，民間資本參與城鎮(zhèn)化的難度陡然提高。

政府引導(dǎo)，打造市場化平臺

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，不僅是現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，同時(shí)土地、戶籍、財(cái)稅等諸多變革因素積聚于此，都將與城鎮(zhèn)化的社會效應(yīng)形成良性循環(huán)。因此，要將民間資本引進(jìn)城鎮(zhèn)化，僅憑市場主體無法解決以上三個(gè)方面問題，需要政府考慮資本需求，從整體出發(fā)，充分挖掘區(qū)域價(jià)值，搭建市場化平臺，吸引民間資本參與。

1.提高基層政府親商意識，約束地方政府經(jīng)營行為，降低城鎮(zhèn)開發(fā)政策風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)開發(fā)周期長，往往要經(jīng)歷數(shù)屆領(lǐng)導(dǎo)，政策風(fēng)險(xiǎn)是讓社會資本望而卻步的重要原因。要降低民間資本參與城鎮(zhèn)化的政策風(fēng)險(xiǎn)，就要提高縣（市、區(qū)）、中心鎮(zhèn)級政府主要領(lǐng)導(dǎo)和其職能部門領(lǐng)導(dǎo)的親商意識以及服務(wù)意識。縣（市、區(qū)）和中心鎮(zhèn)級政府負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)化建設(shè)具體推進(jìn)工作，處理城鎮(zhèn)建設(shè)遇到的政策性問題，也是民間資本參與城鎮(zhèn)化直接的合作對象。城鎮(zhèn)化項(xiàng)目相關(guān)政策處理主要靠這一級政府部門。這個(gè)層級的領(lǐng)導(dǎo)如果抱著多一事不如少一事的心態(tài)，生搬硬套政策法規(guī)和規(guī)章制度，民營企業(yè)參與城鎮(zhèn)化的政策風(fēng)險(xiǎn)將劇增。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，是一些政府部門包括發(fā)改、國土、建設(shè)和規(guī)劃等部門從各自條線的局部利益出發(fā)，以本部門的條條框框來限定民資的準(zhǔn)入門檻和投資范圍，而不管這項(xiàng)投資是否對城鎮(zhèn)化建設(shè)有利，這在一定程度上影響和阻礙了民資在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的投資活力和能力。這種把“管理手段”，當(dāng)成了“城鎮(zhèn)化建設(shè)目的”的本末倒置現(xiàn)象，不僅使進(jìn)入城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的民資發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，也讓民資對城鎮(zhèn)化建設(shè)望而卻步，使城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的供求關(guān)系更加失衡。各級各屆政府理應(yīng)保持政策、服務(wù)的連續(xù)性，每一屆基層政府和部門都應(yīng)肩負(fù)起引導(dǎo)和服務(wù)參與城鎮(zhèn)化的民間資本的責(zé)任。建議有關(guān)部門對照中央關(guān)于市場化改革的精神，梳理本部門本系統(tǒng)的政策規(guī)定是否合理和科學(xué)，是否過時(shí)或有失偏頗，是否有符合部門小眾利益卻與城鎮(zhèn)化發(fā)展的大眾利益相抵觸的地方。如有，就需要拿出李克強(qiáng)總理講的“壯士斷腕”的決心進(jìn)行改革和創(chuàng)新。當(dāng)遇到本級政府和部門無法處理的政策問題時(shí)，應(yīng)主動向上級政府部門爭取、協(xié)調(diào)相關(guān)政策。如確因政策影響項(xiàng)目推進(jìn)，政府要承擔(dān)民間資本的退出責(zé)任。限制基層政府參與微觀經(jīng)營活動。

城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)整體性、綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)性工程，過去相關(guān)部門各自為政，使政府管理職能出現(xiàn)了碎片化，甚至是相互抵觸的現(xiàn)象。承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)投資主體的民營企業(yè)在與各個(gè)相關(guān)部門打交道時(shí)，常常會遇到吃拿卡要、小題大做甚至相互推諉等問題。解決這種情況的一個(gè)辦法是，由政府建立一個(gè)同民營企業(yè)“打包”對接的一站式城鎮(zhèn)化服務(wù)平臺，既能把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，又能提高效率。

2.加強(qiáng)對區(qū)域定位的研究，找到科學(xué)合理的發(fā)展方向，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)空間規(guī)劃，統(tǒng)一各類專項(xiàng)規(guī)劃。

要吸引民間資本參與城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟(jì)性是前提。城鎮(zhèn)的開發(fā)價(jià)值與區(qū)域定位、產(chǎn)業(yè)培育、以及城鎮(zhèn)空間布局有關(guān)，這些方面都需要政府從城鎮(zhèn)整體出發(fā)，加強(qiáng)區(qū)域研究，找對區(qū)域產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展方向，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升區(qū)域價(jià)值。此項(xiàng)工作專業(yè)性要求高，涉及面廣，不能以城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃代替區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，需要把地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)和就業(yè)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃，城市建設(shè)規(guī)劃四個(gè)規(guī)劃結(jié)合起來，實(shí)行四規(guī)合一。把打通融資渠道，設(shè)計(jì)政策舉措，注重社會管理，開展理念培訓(xùn)等結(jié)合在一起。從而解決錢從哪里來，地從哪里出，人到哪里去，利益如何分配等問題。

3.增強(qiáng)政府的契約意識

城鎮(zhèn)化建設(shè)具有“投資大、周期長、收益慢”的特征，當(dāng)城鎮(zhèn)開發(fā)累積的區(qū)域價(jià)值顯現(xiàn)、相關(guān)項(xiàng)目產(chǎn)生效益的時(shí)候，政府不能以政策為借口不履行合同，傷害投資者利益。盡管民營經(jīng)濟(jì)的投資權(quán)益保護(hù)環(huán)境已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但是“誰投資、誰經(jīng)營、誰占有、誰支配、誰受益”這一權(quán)責(zé)利“五統(tǒng)一”的投資原則仍然難以得到很好的貫徹，突出表現(xiàn)在投資經(jīng)營契約的履行十分艱難。在城鎮(zhèn)化的實(shí)踐過程中，一些地方政府與民營經(jīng)濟(jì)圍繞著城鎮(zhèn)開發(fā)運(yùn)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特許經(jīng)營權(quán)簽訂了一系列契約，但是，一些地方對待民間投資經(jīng)營政策缺乏穩(wěn)定性，時(shí)緊時(shí)松，甚至說變就變，而且往往在投資階段什么事都好說，什么承諾都敢做，而到了收取投資回報(bào)的時(shí)候，政府的政策就發(fā)生了變化。而由此帶來的民營投資風(fēng)險(xiǎn)損失往往不予補(bǔ)償，使得民間投資的正當(dāng)經(jīng)營權(quán)益難以保障。目前，這種政府失信，導(dǎo)致民資受損的情況較為普遍，因此迫切需要增強(qiáng)政府的契約意識。

4.確保民間資本投資回報(bào)

民間資本是掌握在民營企業(yè)以及股份制企業(yè)中屬于私人股份和其他形式的非公有資本，主要形式有經(jīng)營性資本和投資性資本。民間資本的特征是投資產(chǎn)權(quán)的高度人格化和清晰性，其投資主體自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束，能夠主動、敏感地接受市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，也最善于根據(jù)價(jià)格信號做出自主決策，優(yōu)化資源配置。

民間資本也是社會財(cái)富。不重視民間投資回報(bào)，不但不會給政府省下資金，而且會產(chǎn)生“一舉兩敗”的后果。既會造成對民間資本的損害，同時(shí)也會對政府信譽(yù)造成嚴(yán)重傷害。國家有關(guān)部門從來只強(qiáng)調(diào)國有資本的流失，卻對民間資本的流失不聞不問。甚至“民間資本流失”一詞都很難聽到和看到。

資本都是趨利的，不僅要保值，而且要追求盈利。當(dāng)資本投入后得到合適的回報(bào)，資本當(dāng)然愿意拿出獲利部分繼續(xù)投向城鎮(zhèn)化建設(shè)中，這樣城鎮(zhèn)化的投資良性循環(huán)也就形成了。如果不能解決民間資本的回報(bào)問題，無論怎么提倡和鼓勵，作用都非常有限。

作者為蘇州科賽集團(tuán)總裁