污染者負擔原則對環境公共利益的保護

葉媛博

污染者負擔原則對環境公共利益的保護

葉媛博[1]

環境公共利益損害主要是指污染造成生態環境的損害，表現為環境質量下降、物種數量減少、生態系統功能退化等等。我國目前面臨著嚴峻的公共環境污染問題，嚴重影響著公民的身體健康和生活水平。污染者負擔原則作為環境責任領域的基本原則，為公共環境保護設置了從損害預防到損害賠償的法律責任體系，這種以義務為導向的法律保護體系比傳統的以權利為導向的法律體系更加適合我國環境公共利益的保護。目前，污染者負擔原則在實踐中還存在一些適用困境，可以在參考國外應對對策的基礎上，對原則進行新的解讀，并完善我國立法和相關制度，更加靈活地適用原則，使其在環境公共利益保護領域發揮更重要的作用。

污染者負擔原則;環境公共利益;環境成本內在化;義務中心主義

一、污染者負擔原則的緣起及含義

(一)污染者負擔原則之緣起

所謂“污染者負擔”,是指人類生產生活過程中造成環境污染和資源破壞的單位或個人,應當承擔治理污染、賠償損失、恢復生態環境的責任。盡管在今天看來,環境法中的“污染者負擔”已經同民法中的“損害者賠償”一樣成為一項普遍的責任承擔原則,然而在過去相當長的一段時期,“污染者”并不必然承擔其對環境資源造成的不利后果。在工業革命以前,人類認為自然資源是取之不盡、用之不竭的,使用環境資源,當然不必支付費用。工業社會的機器化大生產方式,使人類對自然資源的利用達到了前所未有的程度。自然作為生產的物質能量基礎,一方面為生產提供必需的能源和物質;另一方面接受生產排放出來的廢棄物,自然資源的稀缺性逐步體現出來,生產者開始為生產所使用的能源和物質支付一定的費用,而對于生產造成的空氣、水、土地等自然環境的污染和破壞,則主要由政府使用公共資金開展治理和控制活動。

政府自愿承擔“清理者”的行為縱容了企業肆無忌憚地向自然環境排放廢棄物。20世紀50年代以來,西方工業社會的污染危機不斷加劇,倫敦光化學煙霧、洛杉磯光化學煙霧等重大污染事件頻發,嚴重影響了當地居民的身體健康和生活環境。環境問題開始轉化為民主問題,民間的環境保護運動在西方國家不斷開展,一些污染企業遭到社會和媒體的一致批評與抗議。公眾反對政府使用公共資源治理這些企業造成的環境污染,要求企業用實際行動來證明它們能夠解決污染問題。[1]參見田豐、李旭明等編《環境史:從人與自然的關系敘述歷史》，北京:商務印書館，2011年，第169—170頁。公共輿論的壓力迫使政府在如何分配政府和企業的環境污染治理責任方面尋求新的出路。

1972年國際經濟合作和發展組織(以下簡稱“經合組織”)為了遏制政府環境補貼和環境關稅影響國際市場的公平競爭關系,首次提出了“污染者負擔”原則,“該原則用于污染防止和控制措施的成本分配問題,鼓勵合理使用稀缺環境資源,并避免因此產生的扭曲國際貿易和投資的行為。換言之,這些措施的成本應當反映在產品或服務的成本中,而不應當是由政府提供補貼,影響國際貿易和投資”[2]Guiding PrinciplesConcerning InternationalEconomic AspectsofEnvironmentalPolicies， annex，Organization for Economic Cooperation and Development(OECD)Doc.C(72)128，May 26，1972.。作為一項國際經濟管理原則出現的污染者負擔原則,立刻得到了國際環境法學界的認可。1992年聯合國里約環境與發展會議正式將污染者負擔原則作為國際環境法的基本原則,認為“政府應當在考慮環境公共利益和國際貿易政策的基礎上,鼓勵污染者承擔環境污染防治責任,鼓勵環境成本內在化及使用經濟手段進行環境保護”[1]《里約環境與發展宣言》第16條。。隨后,污染者負擔原則得到了世界多數國家的認可,1992年《歐洲聯盟條約》正式確立了污染者負擔原則,其他國家也紛紛將污染者負擔原則作為環境法的一項基本原則進行專門立法。

(二)污染者負擔原則的含義

污染者負擔原則自產生以來,經歷了從經濟管理原則到環境法原則的轉變,其內涵也隨之改變,從最初的遏制政府環境補貼、維持交易公平向污染者承擔污染防治責任、保護公共環境的方向轉變。通過比較和總結國際文件對污染者負擔原則的表述,以及我國有關污染者負擔原則的立法,筆者認為,污染者負擔原則是一項以義務為導向的環境法基本原則,包含了污染者在污染預防、治理、補償、賠償四個方面的環境保護義務,蘊含著法律的公平、正義和效率價值。

第一,污染者預防。1972年“經合組織”最初提出污染者負擔原則時,將其含義表述為“將污染防止和控制措施的成本反映在產品或服務的成本中”。1992年《里約環境與發展宣言》第16條認為污染者負擔原則的實現方式為“環境費用內在化和使用經濟手段”。由此可見,污染者負擔原則自產生之日起,其落腳點就在于“環境成本的內在化”,所謂“內在化”是相對于社會生產過程中環境成本的“外部性”問題而言的。“外部性”是指“當一個行動的某些效益或成本不在決策者的考慮范圍內的時候所產生的一些低效率現象;也就是某些效益被給予,或某些成本被強加給沒有參加這一決策的人”[2][美]阿蘭·蘭德爾:《資源經濟學》，北京:商務印書館，1989年，第155頁。。環境污染具有典型的負外部性,即生產經營者沒有在成本中反映出環境成本,而由公眾被動接受環境污染的后果。污染者負擔原則對環境成本內在化的要求矯正了環境污染的負外部性,促使生產者為降低生產成本,選擇污染較小的原材料和生產技術,采用清潔環保的生產工藝,降低單位產品的污染物產生量,積極預防污染。當然,只有在環境法制健全、執法嚴格、違法成本高于守法成本的社會中,污染者負擔原則的預防功能才能夠充分發揮出來。

第二,污染者治理。污染者治理是污染者負擔原則的主要內容,是指污染者應當承擔自己造成的環境污染的恢復和治理責任。在我國環境立法和環境政策中,污染者負擔原則就是通過“污染者治理”的立法內容體現出來的。1979年《環境保護法(試行)》曾規定:“已經對環境造成污染和其他公害的單位,應當按照誰污染誰治理的原則,制定規劃,積極治理,或者報請主管部門批準轉產、搬遷。”1981年《國務院關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》強調:“工廠企業及其主管部門,必須按照‘誰污染,誰治理’的原則,切實負起治理污染的責任。”1989年《環境保護法》又將“誰污染,誰治理”原則表述為“污染者治理”原則。如今,環保產業的發展,以及《行政強制法》有關環境污染案件中政府機構代執行制度的規定,使得污染者治理的責任主體與行為主體實現了分離。污染者可以將生產工藝等相關資料交由專業化的污染處理單位負責治理污染,或者由政府代為治理污染,而污染者需承擔污染治理的費用。

第三,污染者補償。環境污染是工業化生產難以避免的產物,即使污染者采取了污染預防、污染治理的相應措施,仍難免會有部分污染物最終排放到自然環境中去,影響區域以及國家的環境質量,損害環境公共利益。考慮到自然生態系統對人類生存和發展的無可替代性,應當在允許污染者依法排放污染物的同時,要求污染者承擔相應的環境補償責任。污染者補償責任的主要內容集中體現在生態補償制度中。所謂生態補償是指國家為了調解和平衡環境生態利益,綜合運用行政管理和市場經濟手段,對有重大生態價值的區域進行開發限制,對生態破壞嚴重的區域進行財政轉移支付,對發展循環經濟、資源節約和環境友好型的企業進行鼓勵等一系列措施的統稱。目前在我國適用范圍較為廣泛的生態補償方式是由污染者向代表環境公共利益的國家交納排污費,由國家財政統一安排用于生態環境保護。2007年《國家環境保護總局關于開展生態補償試點工作的指導意見》提出,我國將在“自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護四個領域開展生態補償試點工作,推進生態補償制度的發展”。2012年黨的十八大報告再次強調加強生態文明建設應當建立和完善生態補償制度。污染者對生態環境的補償方式和途徑已經呈現出多樣化的發展趨勢。

第四,污染者賠償。由于污染者負擔原則最初是一項經濟原則,因此該原則提出之初,其責任范圍并未包括污染者賠償責任,而僅僅強調污染者對污染造成的環境公共利益損害的防治和補償責任。事實上,根據環境史學的研究,早在1932年,法國就出現了多起煉鋁廠排放的氟氣污染大氣環境事件,造成當地農民的果樹、蠶蟲死亡,從而由工廠承擔相應損害賠償責任的案例。[1]參見田豐、李旭明等編《環境史:從人與自然的關系敘述歷史》，北京:商務印書館，2011年，第168頁。因此,在污染者負擔原則出現之前,污染者對其污染行為造成的公民人身、財產損失的情況,已經根據侵權法的規定承擔起相應的損害賠償責任。1992年,“經合組織”發布的一份污染者負擔原則分析研究報告指出,污染者負擔原則的成本不僅應當包括污染預防和治理,還應當包括政府采取的環境行政措施、大部分的事故污染和污染導致的民事損害賠償,逐步達到污染成本完全內部化的目標。[2]See OECD，The Polluter-Pays Principle OECD Analyses and Recomm Endations，Doc OCDE/GD(92)81，1992.隨后,1993年歐盟的《環境損害補救綠皮書》、2000年歐盟的《環境責任白皮書》以及2002年“經合組織”發布的《污染者負擔原則與國際貿易關系的報告》都強調污染者就損害承擔的民事賠償責任,是污染者負擔原則在環境保護領域中的重要應用。對此,有學者將包含了損害賠償責任的污染者負擔原則稱為“延伸的污染者負擔原則”,即由污染者完全負擔因其污染行為造成的環境成本和社會損失。[3]參見柯堅《論污染者負擔原則的嬗變》，《法學評論》，2010年第6期，第87頁。然而在實踐中,污染者的損害賠償責任通常只局限于對私益損害的賠償責任,對生態環境本身造成的損害,卻因損害鑒定困難、損害索賠主體缺失等原因,無法完全實現污染者的賠償責任。

二、污染者負擔原則對環境公共利益保護的理論革新

(一)以權利為主導的環境公共利益法律保護體系的內容與缺陷

20世紀六七十年代,嚴峻的環境危機催生了世界各地的環境保護運動。1969年,美國薩克斯教授在解答“公眾要求在良好的環境中生活的憲法依據是什么”這一問題時,提出了“環境公共財產論”和“環境公共信托論”,并在此基礎上提出了公民環境權理論。該理論認為,生態環境屬于公民共同所有,公民將生態環境托付于國家管理,因此享有在良好的環境中生活的權利,包括享有各種環境要素、環境功能和環境資源的實體權利,以及參與環境決策、監督環境管理的程序性權利。環境權被認為是環境法的基本權利,受到了理論界的高度推崇,40多個國家的憲法或立法文件對環境權進行了專門立法。

我國并沒有對公民環境權進行專門立法,但是肯定了“環境公共財產論”和“環境公共信托論”,立法確立了國家對公共環境資源的所有權以及政府對公共環境的管理權,以權利為導向從環境行政管理的角度設置了環境公共利益的保護措施。

根據我國相關法律規定,政府保護環境公共利益的理論依據包括兩點,一是國家對環境資源的所有權。《憲法》規定,水、大氣、土地、礦藏、河流、森林、草原等環境資源屬于國家所有,即全民所有。國家借助其作為政權主體所具有的行政管理權利,為國家所有財產提供行政保護措施。二是政府對生態環境的管理權。《環境保護法》第16條規定:“地方各級人民政府,應當對本轄區的環境質量負責,采取措施改善環境質量。”根據環境信托理論,生態環境屬于公眾共同所有,政府受公眾之托管理公共環境,因此政府有保持區域良好的生態環境質量的責任。

國家和政府依據對公共環境資源的所有權以及對公共生態環境的管理權,設置了一系列公共環境管理制度。如實行行政許可、審批制度限制環境資源的開發利用;實行行政收費、行政處罰制度防止國家財產浪費與破壞;實行環境影響評價、區域環境規劃、區域污染物排放總量控制制度維持環境質量;等等。在以上制度的實施過程中,行政機關是環境管理的主體,而作為環境管理行政相對人的污染者則始終處于被動承受的狀態,將環境保護視為阻礙生產和發展的絆腳石,使用各種方法逃避責任。

20世紀70年代以來,為了通過司法途徑救濟環境公共利益,世界多個國家建立了環境公益訴訟制度。環境公益訴訟的理論基礎立足于公民環境權。公眾享有在良好環境中生活的權利,當生態環境受到污染和破壞時,法律授權的公民、組織或機關有權代表公眾提起訴訟。環境公益訴訟的成功經驗主要源自美國的環境公民訴訟,1970年美國的《清潔空氣法》首次規定了公民訴訟條款,目的在于促進法律執行,保證聯邦和各州的行政機關積極履行其職責,并且補充其資源的不足。[1]參見汪勁、嚴厚福等編譯《環境正義:喪鐘為誰而鳴》，北京:北京大學出版社，2006年，第47頁。1993—2002年間,美國聯邦法院每年判決的環境案件中大約75%的案件是公民環境訴訟案,公民訴訟已經成為驅動環境法發展的動力。[2]參見別濤主編《環境公益訴訟》，北京:法律出版社，2007年，第27頁。

20世紀90年代以來,我國各級法院也都受理了一些環境公益訴訟案件。2012年《民事訴訟法》修改第五條,增加了公益訴訟條款,正式為我國環境公益訴訟確立了法律基礎。然而,環境公益訴訟制度的建立卻任重道遠,首先是我國立法中沒有公民環境權的專門規定,對環境公益訴訟主體資格的規定也不完善,僅《海洋環境保護法》規定了海洋行政機關有就海洋環境損害進行索賠的權利,對于其他類型的環境公共利益損害則缺乏訴訟主體;其次是我國環境保護團體規模有限,且與政府機構有著千絲萬縷的關聯,不具備國外環境公益訴訟中環保團體所具有的獨立性,難以獨當一面;最后,環境公益訴訟成本高,環境損害鑒定、因果關系證明都需要大量的資金投入,即使立法放開環境公益訴訟的主體資格,面對高額的成本,環境公益訴訟仍然讓人望而卻步。2007年以來,為了更好地審理環境污染案件,保護公共環境利益,我國各地陸續建立了130多家環保法庭,如今卻面臨無案可審、門可羅雀的窘境。[3]《77個環保法庭的尷尬》，登載于法制網，網址:http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2012-06/12/content_3636649.htm?node=7567，訪問時間:2013年12月30日環境公益訴訟在我國環境公共利益保護中能發揮多大的作用仍然是個未知數。

進入21世紀,我國公共環境安全問題日益突出,地下水污染、湖泊富營養化、嚴重的霧霆天氣等生態環境污染事件層出不窮。正如環境法學者蔡守秋先生所說,發達國家過去幾十年里面臨的環境問題在我國近幾年集中爆發了。面對嚴峻的現狀,基于權利中心主義設置的環境公共利益保護機制卻舉步維艱,其原因一方面在于環境公共利益保護過于依賴行政力量,未能調動污染者保護環境公共利益的積極性;另一方面在于忽視了環境公共利益損害索賠難的特點,以及公眾在面對環境公共利益時“搭便車”的心理,誰都想分一杯羹,卻不愿意多出一份力。

(二)污染者負擔原則對環境公共利益的保護從權利中心主義轉向義務中心主義

以權利為中心建立保護環境公共利益的法律體系并非環境法發展中的偶然事件,而是環境法作為一個法學部門的習慣性選擇。在法學理論中,權利一度被視為法的邏輯起點和最終歸屬。權利本位思想認為,權利優于義務,義務來源于權利、從屬于權利、服務于權利,“在法律領域中,一個人的義務總是以他人的權利為緣由”[1][德]拉德布魯赫:《法學導論》，米健、朱林譯，北京:中國大百科全書出版社，1997年，第6頁。,相應的,以義務為法的重心的義務中心主義則被認為是封建的、落后的,是不以人為本的思想。梁慧星先生說:“沒有個人,何來社會?故社會觀念必自個人觀念始,社會利益觀念必自個人權利觀念始,無個人權利觀念之社會觀念,不過是奴隸觀念之別稱。”[2]梁慧星、陳華彬:《物權法》，北京:法律出版社，1997年，第8頁。

目前,我國面臨著嚴峻的公共環境損害問題,其折射出的是以權利為主導的環境公共利益法律保護體系存在的天然缺陷,使我們不得不思考是否有必要在環境公共利益領域建立以義務為主導的法律保護體系。從重視效率和結果的經濟學領域孕育出的污染者負擔原則,強調污染者在環境保護中的義務,蘊含著義務中心主義之思想,其自產生之日起就受到了環境法學界的高度關注,并迅速在環境法的土壤中成長發展,這種有悖于傳統法學思想的現象,是否代表著義務中心主義才是有效解決公共環境保護的理論基礎?筆者認為,污染者負擔原則的產生和發展代表著環境法對環境公共利益保護從權利中心轉向義務中心,從通過保護公民環境利益增進公共環境利益轉向通過強調個人環境義務增進公共環境利益,義務中心主義的污染者負擔原則之所以能夠在環境法領域扎根生長,在理論上是具有其合理性的。

其一,污染者負擔原則提倡的義務中心以可持續發展為最終目標,體現了法律公平正義的價值。傳統法律體系所遵循的權利中心以保護人權為最高宗旨,作為環境法的基本權利,公民環境權的具體內容包括通風權、日照權、清潔空氣權、清潔水權、風景權等有關健康和感觀享受的權利。良好的生態環境是實現公民環境權的前提,然而,實現公民環境權并不必然代表著生態系統將健康持續地運行,即保護當代人的環境權并不能保證后代人同樣享有良好的健康的環境,保護人類的環境權并不能保證整個生態系統能夠健康持續地運行。污染者負擔原則提倡的義務中心主義跳出了傳統法學理論中保護人權的目標,要求所有從公共環境資源中獲得利益,從而對公共環境造成不利影響的人承擔相應的環境公共利益補償或賠償責任,體現了公平正義的法律價值,是通過規范當代人利用環境資源的行為來實現社會、經濟和環境可持續發展的目標。

其二,建立以義務為導向的法律體系是保護環境公共利益的特殊要求。在法學理論和實踐中,“公共利益”是一個內涵豐富、極難界定的法律概念,但其特點是極為明確的。公共利益具有消費上的不排他性和不可分性,消費主體具有不確定性,供給有一定的外部性特征。[1]參見陳新民《德國公法學基礎理論》，濟南:山東人民出版社，2001年，第184頁。公共利益的特點決定了公共利益的維護難以通過個人或某個組織實現。環境利益是典型的公共利益,生態環境是一個動態平衡的體系,人類生產生活中的任何行為都有可能對這一體系產生影響,保護環境公共利益需要依靠整個社會的共同努力。

其三,義務中心主義符合現階段我國生態環境保護的特點。傳統的以權利為導向的法律體系傾向以事后法律懲處產生的威懾效果來預防違法行為,而我國環境法制中一向存在著“違法成本低、守法成本高”的頑疾,環境污染懲罰的威懾效果非常有限,且生態系統的平衡性一旦遭到破壞,其后果通常是非常嚴重的,甚至是難以預計、難以挽回的,如果等到事后再處罰,往往為時已晚。污染者負擔原則要求所有潛在的污染者承擔預防污染、治理污染、生態損害補償與賠償的責任,既有助于防止生態環境的損害,又能夠起到事后救濟的作用,更符合生態環境以預防為主的保護特點,也更適合我國目前環境執法尚不完善的環境保護現狀。

其四,義務中心主義能夠最大限度地激發污染者保護生態環境的主觀能動性,體現了法律的效率價值。環境公共利益的獨特之處在于它所具有的利益多面性。對于不同公民或法人,環境利益的大小、形式各有不同。例如對企業而言,環境利益主要表現為經營性利益;對公民而言,環境利益主要表現為生存利益;對不同類型的企業、不同區域居住的公民而言,環境利益的大小又存在差異。環境公共利益的多面性需要一種靈活的利益分配機制來高效率地滿足各主體的環境利益需求。以權利為導向的公共利益行政管理模式過于刻板,不適合分配環境公共利益,而污染者負擔原則要求潛在的污染者將環境成本計算到生產成本、生活成本中,從而將環境成本帶入市場運行機制中,由市場根據需求對環境利益進行靈活分配,國家行政機關則負責監管和引導環境市場的運行,這種環境市場的建立能夠最大限度地激發企業在生態環境保護中的主觀能動性,實現環境公共利益的高效分配,體現法律的效率價值。

最后,義務中心主義并非否定環境權在環境法體系中的核心位置,也并非否定政府的環境行政管理權。污染者負擔原則所提倡的義務中心主義以環境保護義務為邏輯起點,通過要求污染者或潛在污染者履行環境保護義務以實現保護公共環境利益的目的。權利和義務是兩個相對應的概念,公民環境權是污染者承擔環境保護義務的前提,而政府的環境行政管理權則是適用污染者負擔原則的重要保障。

三、污染者負擔原則保護環境公共利益的實踐困境

污染者負擔原則從義務中心主義角度為環境公共利益打造了從預防到賠償的一系列保護措施,然而,生態環境損害特有的滯后性、累積性等特點,以及新時期出現的各種新型環境污染問題,使得污染者負擔原則在環境保護實踐中面臨種種困境,主要表現為:

第一,在污染預防方面,建設環境成本內在化的市場機制困難重重。污染者負擔原則要求環境成本納入生產成本,從而使環境成本進入市場流通。歐盟在2002年發布的《環境責任白皮書》中認為,建立環境成本的市場機制,既能夠鼓勵企業采取更多、更有效的環境預防措施,促進環保技術的發展,又能通過市場鼓勵消費者減少對環境污染較大的產品的消費力,從而減少污染。[1]Eric Thomas Larson，Why Environmental Liability Regimes in the united States，the European Community，and Japan Have Grown Synonymous With the Polluter Pays Principle，Vanderbilt Journal of Transnational Law，Vol.38，2005，p.541.然而,我國企業的環境成本內在化從市場運行到政府監督都存在問題。1.企業不愿自覺地將環境成本納入生產成本中。環境成本納入生產成本是建立環境資源市場的前提,然而,在我國地方保護主義盛行、環境執法寬松的背景下,追求經濟利益的企業利用法律漏洞規避污染防治責任,偷排污染物的情況屢見不鮮。2.消費者有關綠色消費的觀念淡薄。受社會文化、居民收入、教育水平等各種因素的影響,我國消費者的綠色消費概念普遍比較淡薄。調查顯示,超過54%的人們認為產品有無綠色標志對自己是否購買影響不大,而對如何辨別綠色產品,我國消費者同樣缺乏相應的知識。[2]參見柳彥君《淺析我國綠色消費存在的問題及發展綠色消費的對策》，《商業研究》，2005年第2期，第161—162頁。消費者對綠色產品的消極觀念直接影響企業環境成本內在化的動力。3.政府監管不到位。生態環境具有外部性特征,無論是污染者的環境成本內在化過程,還是環境成本在市場中運行都需要嚴格的政府監管。我國環境保護機關從屬于本級政府,在以地區生產總值為政府考量標準的大環境下,財政、人事都受制于當地政府的環境行政管理機構,很難打破地方保護主義的樊籠,因此也就難以嚴格執法。

第二,在污染治理方面,常常出現公共環境污染無人治理,或者由政府代替污染者治理的情況。污染者負擔原則的出現就是為了防止政府使用公共資金用于污染防治,使公眾既承擔了環境污染的不利后果,又要承擔環境修復和治理的財政負擔。然而,實踐中因為一些客觀或主觀因素,政府常常代替污染者承擔公共環境治理責任,造成這種情況的原因主要包括以下三種。一是無法確定污染者。生態環境污染具有累積性和長期性,當環境污染后果出現時,往往距離污染發生已經有一段時間了,因此公共環境污染經常出現找不到污染者的情況。二是污染者沒有能力治理污染。公共環境污染通常影響范圍廣、影響程度深,尤其是生態性損害,其昂貴的損害鑒定費用、環境修復費用對排污企業而言都可能造成沉重的負擔。對印染、造紙等高污染的小型企業而言,即使停產停業、變賣生產設備恐怕都難以支付一起環境污染事故的治理費用。在以上兩種情況下,政府作為公共環境管理者,自然要承擔環境修復和治理的責任,否則只能由公眾承擔環境質量惡化的后果。這種由于客觀存在的環境污染的特殊性產生的污染者負擔原則的適用困境,值得我們進一步思考如何更加靈活地運用污染者負擔原則。實踐中還存在第三種情況,即污染者非常確定,但當地政府為了迅速平息事端,維持企業的正常生產,在企業不積極守法時,自愿代替企業承擔清除污染責任的情況,對這類問題,同樣屬于執法不嚴、守法不自覺的問題。

第三,在污染補償方面,公眾缺乏環境補償的意識,有關補償責任的具體規定也存在不足。由于我國立法中沒有公民環境權的明確規定,公共環境資源長期無主的現狀使得我國公民嚴重缺乏環境生態補償的意識。環境污染者認為只要實現污染物的達標排放,就可以理所當然地使用公共環境資源;公眾和政府則認為只要沒有侵犯個人身體健康權、財產權,污染者的合法排污行為就應當受到法律保護,不必承擔任何責任。環境補償意識的淡薄造成環境質量不斷下降,而污染者卻拒絕承擔環境保護的社會責任。同時,我國生態補償的法律制度目前尚不完善,對于污染者的環境補償標準、補償方式等問題缺乏具體的立法規定,公共環境領域的污染者補償責任機制始終無法建立。

第四,在污染損害賠償方面,公共環境損害索賠主體缺失,損害賠償額無法完全彌補實際造成的環境生態損害。我國1989年《環境保護法》第41條規定,“造成環境污染危害的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失”,而對于造成公共環境污染危害的情況,立法并沒有明確規定污染者相應的賠償責任和賠償對象。從外國環境保護立法來看,公共環境損害的索賠主體通常是社會團體、公民個人或者行政機關。由于我國訴訟法將訴訟主體資格局限于利益相關人,因此環境公共利益損害長期面臨無人索賠的狀況。近年來,我國在司法實踐中嘗試性地開展環境公益訴訟,2012年民訴法修改也增加了公益訴訟條款,環境公益訴訟主體資格亟須進一步明確。由于環境公益訴訟制度不健全,我國目前的環境公共利益損害賠償,在實踐中主要采用行政機關與污染者協商的方式要求污染者承擔相應的損害賠償責任[1]例如，2011年康菲石油泄露事故造成我國大面積海域受到污染，漁業資源受到嚴重損害，2012年4月，農業部與中海油、康菲公司達成賠償協議，對污染造成的環境生態損害與漁業資源損失賠償10億元人民幣，該協議一經公布立刻受到社會各界的批評，認為10億元遠不能補償事故對當地生態環境造成的實際損害。參見《康菲石油10億“中國式賠償”迷霧待解》，登載于國際能源網，網址: http://www.in-en.com/finance/html/energy_09190919181269230.html訪問時間:2013年12月30日。。然而,這種協商索賠的方式缺乏信息公開、公眾參與的程序,損害賠償額難以真正彌補污染對生態環境造成的實際損害,造成了國有資產的流失,也反映出我國在環境公共利益損害賠償領域的立法缺失。除此之外,由于環境污染的累積性、污染物在環境要素中的流動性,公共環境損害賠償中還存在著因果關系證明難、損害鑒定難、損害賠償周期長等問題,使得公共環境污染損害難以及時得到救濟。

四、污染者負擔原則實踐困境之破解

公共環境污染的特殊性、環境污染防治制度的不健全以及環境執法不力共同造成了污染者負擔原則在環境公共利益保護實踐中的困境。為了充分發揮污染者負擔原則在環境公共利益保護中的作用,有必要參考污染者負擔原則在國際社會的新發展、新動態,對我國現行污染者負擔原則進行更新完善,建立從原則到制度的環境公共利益法律保護體系。

(一)立法確立污染者負擔原則

我國環境法基本原則目前采用間接立法的模式,由學者對環境立法中零散的原則性規定歸納總結出環境法的基本原則。污染者負擔原則也是我國環境法學者歸納出的環境法基本原則之一。在我國環境立法中暫沒有“污染者負擔”的表述方式,僅對污染者的責任有一系列的原則性規定,如1979年《環境保護法(試行)》規定了“誰污染誰治理”的原則,1989年《環境保護法》將其更新為“污染者治理”原則,1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》還規定了“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的環境責任原則,其中“污染者付費”就是對國際社會“污染者負擔原則”(Polluter Pays Principle)的直譯。

無論是“污染者治理”還是“污染者付費”都無法涵蓋“污染者負擔”所包含的環境責任的內容。“污染者治理”僅限于污染的治理,排除了污染的預防、補償和賠償責任;“污染者付費”只強調對污染者的經濟懲罰,似乎只要付費就可以污染,忽視了污染者的公共環境保護的義務。國際社會對“Polluter Pays Principle”的解讀也不僅限于“付費”,而是包括環境成本內在化的所有行為和措施。鑒于此,我國環境法學者在總結我國環境法基本原則時通常使用“污染者負擔”原則,較少使用“污染者付費”或“污染者治理”原則。[1]參見李摯萍、葉媛博《我國環境基本法中基本原則的立法探析》，《政法論叢》2013年第5期，第57—63頁。

我國當前正處于經濟社會轉型期,嚴峻的環境污染狀況、復雜多變的環境問題以及環境立法和執法的不足急需建立一整套嚴格的環境責任法律體系。“法律原則是指可以作為規則的基礎或本源的綜合性、穩定性原理和準則。”“它指導和協調著全部社會關系或某一領域的社會關系的法律調整機制。”[2]張文顯:《規則·原則·概念——論法的模式》，《現代法學》1989年第3期，第28頁。污染者負擔原則具有我國現行立法中“污染者付費”“污染者治理”原則所不具有的全面性,也得到了國際社會和國內環境法學者的一致認可,應當通過立法明確確立污染者負擔原則。目前,我國具有環境基本法地位的《環境保護法》正在修改之中,可利用這一契機,在《環境保護法》中規定污染者負擔原則。

(二)立法明確公民環境權

權利和義務是相伴相生的概念,污染者負擔原則的目的之一就是為了實現公民環境權,立法明確公民環境權是污染者負擔原則成立的前提,也是污染者負擔原則突破實踐困境的重要動力。

首先,公民環境權的內容是明確污染者負擔內容的基礎。公民環境權在實體法上的內容是污染者承擔相應環境保護義務、建立環境生態補償制度的基礎,例如清潔空氣權所要求的空氣質量標準是污染者廢氣排放標準的計算基礎,清潔水權所要求的水環境質量標準是污染者廢水排放標準的計算基礎,風景權對環境質量標準的要求是污染者維持當地環境質量標準需要提供多少補償的計算基礎。

其次,確立公民環境權能夠充分發揮公眾的監督作用。公民環境權在程序法上的內容是公民監督政府環境行政執法、監督企業環境守法的主要法律依據,例如公民環境權中的環境知情權要求政府和企業公開有關公共環境的信息;公民環境權中的公眾參與權允許公眾參與影響公共環境利益的決策。信息公開和公眾參與是污染者負擔原則在實踐中防止環境成本外部化,走出污染預防困境的重要監督措施。

最后,公民環境權能夠培養公眾環境保護意識,激勵公眾參與公共環境保護。一方面,公民環境權是建立環境公益訴訟制度的理論基礎,只有立法明確了公民環境權,環境公益訴訟制度才不至于成為“空中樓閣”;另一方面,公眾既是環境保護的權利主體也是義務主體,立法明確公民環境權才能夠使公民認識到自身有享受良好環境的權利,當公共環境安全受到威脅時,能夠為維護自身權益主動承擔相應的環境保護義務。培養公眾的環境保護意識,能夠促進綠色消費、公益訴訟等一系列環境公共利益保護制度的完善和實施,有助于公共環境污染預防和污染損害賠償。

(三)對“污染者”進行擴大解釋

“經合組織”對“污染者”的最初定義為“行為造成環境污染的人”,然而,生態環境污染所具有的危害結果滯后、鑒定周期長、損害賠償額高等特點常常導致污染發生后污染者不可知、污染者已停產關閉或者污染者無法承擔治理或賠償責任的其他情形。為了避免公共環境污染后果無人擔責或由政府擔責的狀況出現,各國遵循擴大“污染者”范圍的思路對污染者負擔原則進行了新的解讀。

美國1980年通過的《超級基金法》針對土地污染者建立了“嚴格、連帶和具有追溯力”的法律責任,無論潛在的污染者是否實際參與或造成了場地污染,也無論污染行為發生時是否合法,潛在污染者都必須為污染場地負責。德國、日本則直接將污染者負擔原則改為“原因者負擔原則”“受益者負擔原則”,“原因者”的范圍不僅包括污染行為人,還包括污染項目的決策者。“受益者”不僅包括造成環境污染的生產者,還包括產品的消費者。對污染者負擔原則“更名”的做法也得到了我國一些學者的認可和支持。[1]參見陳艷艷、周國模、田信橋《氣候變化背景下污染者負擔原則的適用》，《生態經濟》2011年第11期，第69—71頁。還有一些國家通過補充性規定擴大“污染者”的主體范圍。如塞爾維亞、斯洛文尼亞等國在污染者負擔原則之外規定了“污染者法定繼承人責任原則”、“污染者清算破產情形下的環境責任原則”及“政府輔助責任原則”,[2]塞爾維亞《環境保護法》(2004)第9條第5項、第8項。用以處理污染者不可知、污染者破產關閉等情形下公共環境的治理。

為了擺脫污染無人治理的困境,我國污染者負擔原則可以借鑒國外經驗,擴大“污染者”主體范圍。由于“污染者負擔”是國際社會廣泛使用的環境法原則,也是我國學者長期以來總結的環境法基本原則,考慮到原則的穩定性和連貫性,筆者認為不宜采用“更名”的方式擴大污染者負擔原則主體,而是可以參考美國、塞爾維亞等國的做法,在具體立法中增設“原因者”以及污染實際“受益人”的公共環境損害賠償責任,合理擴大污染治理者的主體范圍。

(四)創新污染者的責任承擔方式

長期以來,污染者責任承擔方式都是建立在“環境不得被污染,否則就要承擔相應責任”這一前提之下的,針對我國污染者負擔原則適用過程中面臨的污染者不積極承擔相應污染預防責任、合法排污后不積極補償生態環境損害,以及造成污染損害后賠償額無法彌補實際生態環境損害的情況,應當跳出“污染才要擔責”的思維模式,根據實際問題靈活適用污染者負擔原則,創新污染者責任承擔方式。

首先,對污染環境者征稅,對不污染環境者提供獎勵,鼓勵污染者主動采取污染防治措施。追求利潤最大化是污染者作為“經濟人”的主要目標,激勵污染者承擔公共環境保護責任要遵循污染企業的本性,通過經濟手段調節污染行為。征收環境稅是各國常用的環境經濟調節政策,在實踐中也取得了良好的效果,而我國目前采用的排污收費政策是一種不規范的準稅性質的收費,改“費”為“稅”能夠更充分發揮稅收在環境公共利益保護中的作用。除征收環境稅外,對綠色企業或產品進行財政補貼也是促進污染者采用環境友好型生產工藝、減少污染物排放的激勵措施之一,例如美國、加拿大在農業污染防治中的“交叉合規措施”(Cross-Compliance),交叉適用“污染者負擔”和“提供者補給”,對那些遵守良好生產活動、提高了環境利益的人由政府提供補償;而對那些采取了不利于環境保護的農業活動的人,則需要為造成某種特定的環境污染行為承擔治理責任,同時禁止申請政府的農業補貼。[1]Margaret Rosso Grossman，Agriculture and the Polluter Pays Principle:An Introduction，Oklahoma Law Review，Vol.59，2006，pp.48—50.

其次,要求污染者對可能發生的生態環境污染提前進行補償。對于可能造成重大環境影響的大型項目,可以在項目開始建設前啟動生態環境補償機制。在要求項目方采取相應措施減少環境影響、降低環境風險的同時,對環境可能造成的不利影響支付一定金額的補償金。這種事前補償措施在我國部分地區已經有所實踐,例如廣東省海洋與漁業局針對大型項目可能造成的生態資源損失,2008年就惠州大亞灣華德石化有限公司航道碼頭工程和廣州出海航道三期工程的生態補償問題,分別協議補償600萬元和650萬元;2009年先后就廣深沿江高速公路工程東莞段海洋生態損失補償、鑒江口上劍利沙海砂開采項目海洋生態損失補償、湛江港調順島港區300號泊位技術改造等項目達成補償協議,取得了良好的環境生態補償效果。

最后,建立環境公共利益損害賠償的社會化救濟機制。傳統損害救濟機制要求損害者賠償,然而生態環境污染損害的特殊性使得僅僅依靠“損害者”難以負擔環境生態損害后果。建立環境公共利益損害賠償的社會化救濟機制是充分救濟公共環境損害的有效措施。例如建立環境損害強制責任保險機制,將分散的污染者所繳納的環境保險費集中起來,使受到損害的生態環境得到及時治理和恢復;建立環境損害賠償基金制度,將排污費、環境稅或企業捐贈的環境保護資金匯集為環境損害賠償基金,由獨立機構對資金進行監管,當發生公共環境損害時及時救濟公共環境利益。

五、結語

我國公共環境目前正處于危機四伏的狀態,霧霆天氣、土壤重金屬污染、地下水污染等嚴峻的污染狀況已經切實影響到了公民的身體健康和生活水平。強調義務中心主義的污染者負擔原則從公平、正義、效率的法律價值出發,以經濟、社會、環境的可持續發展為目標,為公共環境污染防治設置了預防、補償、治理和賠償的法律責任體系,對保護公共環境利益具有重要意義。對于污染者負擔原則在實踐中遇到的種種困境,我們也可以在參考國外先進法律制度的基礎上,對原則進行新的解讀,更加靈活地適用污染者負擔原則。相信隨著立法的完善以及相關法律制度的建立,污染者負擔原則將在公共環境保護領域發揮出更加重要的作用。

(初審:王歡歡)

[1] 作者葉媛博，女，中山大學法學院博士生，研究領域為環境資源保護法學，E-mail:yeyuanbo87@163. com。