新興產業政府扶持政策反思——以光伏產業尚德和Solyndra 的破產為例

張 楚，黃 濤，劉 晶，沈家文

(1. 北京大學光華管理學院，北京 100871;2. 工信部賽迪研究院，北京 100846)

1 引言

由于信息不對稱、經濟活動外部性、不完全競爭等固有缺陷的存在，市場經濟很難在完全脫離政府調控的情況下達到社會資源的最優化配置［1］。可以說，政府功能的存在，是市場經濟和產業得以持續發展的一個重要條件。對于新興產業，政府的作用更是尤為重要。由于技術路線不穩定和市場需求的不確定性［2］，新興產業在發展初期多為弱勢產業，政府必要的扶持和培育對其快速成長可以起到非常重要的推動作用;另外，新興產業多為高新技術產業，其技術溢出多具有較強的正外部性［3］，政府通過其關聯性和滲透性可以全面協調產業發展和社會進步，從而可以產生更高的社會收益［4］。因此，政府的政策模式關系到新興產業的持續發展和社會資源的優化配置。作為發展中大國，新興產業越來越成為中國加快經濟轉型升級、提升區域核心競爭力的一個重要手段。

光伏產業是21 世紀高科技新興產業，因其清潔、安全和可持續的特性，光伏產業正日益成為各國重點規劃產業，并有望成為繼信息產業、微電子產業之后又一爆發式增產的新興產業。而尚德和Solyndra 分別作為中、美光伏產業中的代表企業，在光伏產業的發展過程中一直受到外界的廣泛關注。一方面是因為二者均為本國在光伏產業的重點扶持對象，另一方面也是因為它們作為光伏產業發展的代表，與光伏產業發展的關鍵時點相契合，折射出整個光伏產業的曲折進程。Solyndra 和尚德先后于2011 年、2013 年申請破產，破產的背后有新興產業中企業發展固有的問題，但更多地也反映出政府政策的缺陷，從而引發各界對于新興產業發展歷程和政府扶持政策的思考。因此，本文以尚德和Solyndra 為代表，分析新興產業演化中政府的角色定位和存在的問題，以期對未來中國發展新興產業提供借鑒意義。

2 尚德和Solyndra 簡介

中國尚德電力公司是一家集研發、生產、銷售為一體的外商獨資高新技術光伏企業，主要從事晶體硅太陽能電池、組件、光伏系統工程、光伏應用產品的研究。無錫尚德是創立于2001 年，時值中國光伏產業初露端倪，它是尚德電力公司的前身，也是其旗下資產規模最大的生產基地，集中了尚德電力公司95%以上的產能，并且負擔著尚德電力大部分國內銀行貸款。至2011 年，無錫尚德組件產能超過2000MW，躋身世界第一大太陽能制造商。2013 年3 月，尚德電力宣布無力償還5.41 億美元可轉債，并宣布其中國子公司——無錫尚德破產重組。

美國Solyndra 公司位于美國加利福尼亞州的弗里蒙特，是一家專業商用屋頂太陽能系統制造商。Solyndra 成立于2005 年，與尚德不同，它主攻薄膜電池技術。Solyndra 曾被當作能源創新的樣板公司，并于2009 年獲得美國能源部批準的5.35 億美元聯邦貸款擔保，是首個獲得該項目資助的公司。2011 年9 月6 日，由于無法持續經營，Solyndra 提交破產申請。

3 企業破產原因初探

3.1 新興產業發展的巨大波動

尚德的發展歷程與中國光伏產業的發展歷程非常契合，可以說，尚德見證了中國光伏產業的發展。中國的光伏產業鏈發展不均衡，其上游原材料和下游需求均嚴重依賴國外，企業多處于技術含量較低的組裝加工環節。尚德以太陽能電池組件為主要業務，毛利潤較低，并且隨著光伏產業的發展，尚德面臨著越發激烈的市場競爭;并且，由于上游晶硅材料受制于人，尚德先后與國外多晶硅巨頭MEMC (2006 年)和OCI (2011年)簽署長期多晶硅供應合同，采購價格分別為80 美元/公斤和35 美元/公斤，隨著經濟危機的爆發，多晶硅逐漸回歸理性價格，尚德不堪重負，2011 年與MEMC 解除合約，造成了高達2.12 億美元違約損失。

對于Solyndra 而言，美國鼓勵太陽能等新能源的一大原因在于傳統能源價格的上漲。Solyndra 成立于2005 年，此時正是傳統能源(尤其是天然氣)價格持續上漲，而光伏產業市場需求和風險投資兩頭火爆之際。2005—2007 年間，美國政府通過了幾項重要的能源法案，向新能源產業提供納稅抵扣和貸款擔保，為投資者打了一支強心劑，使得美國僅在太陽能行業的風險投資就從2004 年的3200 萬美元攀升至2008 年的近18.5 億美元。Solyndra 就是在這樣的環境下進入光伏產業，但是進入之后，美國頁巖氣開發逐步商業化，天然氣價格持續走低，最初開發可再生能源的經濟動機已不復存在，光伏市場嚴重冷卻，新興市場的巨大波動對Solyndra 的發展產生了較大影響。

3.2 技術路線的高度不確定性

晶硅電池和薄膜電池是相對成熟的太陽能電池技術，在市場上屬于共存的局面。光伏產業發展初期，晶硅材料價格飆升。雖然晶硅電池制作工藝相對成熟，但薄膜電池由于不依賴硅材料，經濟性較高，尤其在2008 年前后多晶硅價格持續走高之時，薄膜電池曾一度被視為太陽能電池未來發展的主流方向。尚德電力也曾因此試圖開發非晶硅薄膜電池，并在2007 年投入3 億美元建設薄膜電池生產線。但隨著晶硅價格急劇下降并回歸到理性價格，薄膜電池的經濟性凸顯不足，2010年8 月，尚德不得不宣布關閉薄膜電池生產線進行重組，當季度即造成約5000 萬美元的非現金虧損。

同樣的情況也發生在Solyndra 公司。在硅片的價格“高歌猛進”之時，Solyndra 公司采用CIGS薄膜電池技術，輕松繞過了晶硅原材料的高成本問題，然而不幸的是，從Solyndra 成立到破產，硅材料價格一直下跌，2008 年硅料的跌幅更是接近90%，傳統硅太陽能板價格下降很大程度上抵消了薄膜硅的優勢。同時，與傳統的薄膜電池制造商相比，Solyndra 并沒有將技術重點放在太陽能電池板的成本降低方面，而是試圖通過一種圓柱形太陽能電池板的設計，提供一個易安裝、弱光效果好的屋頂組件系統。但是相比于其他薄膜電器，圓柱形的設計無疑會增加不少成本，這也使得Solyndra 的產品面臨一個非常尷尬的局面。

3.3 政策與市場的強烈沖擊

2007 年全球金融危機爆發，國外光伏市場迅速萎縮;隨后歐債危機惡化，歐洲各國緊縮開支，陸續下調對光伏產業補貼，市場條件進一步惡化。中國光伏企業嚴重依賴國外訂單，因此受到了巨大重創。然而，對于國內企業尚德來說，其面臨的不僅僅是經濟衰退帶來的市場變化。由于光伏新建產能不斷得到釋放，中國2007—2008 年成為全球最大的太陽電池組件生產國，對歐美各國光伏企業產生巨大壓力，2011 年和2012 年，美國和歐盟又分別對中國光伏制造商正式開始“雙反”(反傾銷和反補貼)調查。尚德作為國內光伏巨頭，也在受調查之列，受初裁結果影響造成利潤下滑，利潤率在2012 年第一季度僅有0.6%，市場沖擊使得尚德雪上加霜。

對于國外的Solyndra 來說，行業性沖擊帶來的壓力也不好過。一方面全球金融危機帶來的市場需求下降，另一方面，全球光伏產能不斷釋放使得不可避免地出現價格戰，太陽能組件的價格從2010 年1.4 美元/W，到2013 年已經下跌到了約70 美分/W，太陽能組件封裝環節屬勞動密集型，受國外尤其是中國等光伏制造企業低成本的影響，歐美光伏制造商包括Solyndra，均受到沉重打擊。

4 政府扶持政策的反思

4.1 中國尚德

地方政府給予尚德的扶植主要包括融資支持、隱性福利、貸款擔保、稅收優惠和工程項目等。在創立階段，無錫政府提供的融資支持使得尚德迅速成長壯大:光伏產業是一個技術密集型和資本密集型產業，尚德的生產線均自國外引進再吸收，在技術上并不具備優勢，但是地方政府提供的項目資金支持、低息貸款、土地優惠、稅收優惠加速了企業規模經濟的實現，加之國內低廉的勞動力水平，從某種程度上恰好彌補了尚德在技術上的不足;另外，一系列針對尚德的隱性支持，如注冊登記、品牌宣傳等，保證了尚德的優先發展。

但是，政府支持帶來的負面效應也是不容忽視的:①從創立時的600 萬美元啟動資金，到出現虧損時政府出面提供的5000 萬資金擔保，地方政府的支持，使得尚德似乎并不擔心債務問題，以至于出現盲目擴張的現象。2005 年尚德電力上市后，無錫尚德開始大規模產能擴張，2009 年金融危機后市場突現井噴，外界誤以為行業見底，于是企業瘋狂擴產，而政府和銀行則對光伏項目大開綠燈，至2012 年無錫尚德的產能更是達到2.4GW。雖然2012 年的尚德成為了全球四大光伏企業之一，但此時光伏行業卻今非昔比，各國大幅下調補貼力度，市場嚴重供過于求，尚德大量新建產能無法消化，2012 年上半年尚德的產能利用率僅為70%，周轉壓力巨大。②在政府出面，財政托底的情況下，即使尚德出現問題，政府也會協調多方幫助尚德發展，這在一定程度上導致尚德并沒有專注于光伏技術的創新和營運成本的控制，反而在資本運作方面頗費心思。除了關聯交易和反擔保案，地方政府的優惠政策和完全信任，使得尚德在經營后期甚至涉嫌關聯企業交易，騙取國家出口退稅。在泡沫時期，光伏組件售價遠高于成本，成本結構并不是關鍵因素，但是在市場競爭日益激烈的情況下，營運效率對企業的發展至關重要。然而這一點并沒有被尚德足夠重視，2012 年，尚德銷售收入16.25 億美元，毛利率卻為-1.4%，尚德的成本結構已經落后于國內同行。正是地方政府的過度扶持，使得尚德的決策屢屢偏離市場規律，并一步步地走向失敗。

4.2 美國Solyndra

Solyndra 的發家史不同于尚德，它在成立伊始并沒有得到政府的直接支持，而是受益于良好的產業環境:在美國，一方面聯邦政府通過為光伏系統安裝提供初裝成本抵扣和提高可再生能源利用裝置的直接補貼，極大地刺激了光伏市場需求，從而帶動了光伏企業的發展;另一方面，完善的融資體系也為Solyndra 的創立提供了必要條件。2005 年Solyndra 成立之際，薄膜電池技術炙手可熱，因此當Solyndra 創始人Chris Gronet 發明出圓柱式格柵狀的高效能太陽能電池板，很容易就通過私人渠道籌集到6 億美元風投資金，借助這筆融資，Solyndra 得以起步;隨后，在稅收優惠、貸款擔保等一系列政策的保障下，Solyndra 發展過程中也從政府得到了極大的稅收優惠和資金支持，并開始發展。2009 年，作為新能源的樣板公司，Solyndra 獲得了5.35 億美元的政府擔保貸款;此外，Solyndra 曾從加利福尼亞州政府獲得2510 萬美元的稅收減免，至其破產前，Solyndra 共累計約1200 萬美元抵稅額。

但是通過分析仍可以發現，美國對Solyndra 的扶持政策也存在若干問題:①《2005 能源政策法案》規定:能源部應確認項目有償還本金和利息的前景，否則不予發放擔保貸款。2008 年Solyndra向美國能源部(DOE)提交貸款擔保申請，2009年獲許通過。但根據2008 年Fitch Ratings 和Dun ＆Bradstreet 公司的信貸評級，Solyndra 的可持續性經營能力此時已經不足。這種貸款擔保方式雖然看似公平，但是一方面申請獲批期間較長，另一方面，美國政府在Solyndra 的案例中身份更接近于風險投資者，受限于政府對企業經營信息的掌握程度和政府的專業程度，很難保證資金可以收回;②該項目是由財政部所屬的聯邦融資銀行直接貸款，相當于是政府直接將錢借給Solyndra，與尚德獲得的銀行貸款性質非常類似。Solyndra 的成本結構高于同行，盡管Solyndra 市場需求并沒有那么巨大，但Solyndra 公司一直堅稱通過進一步擴大產能、增加產量即可改變企業的經營狀況，在政府5億美元的擔保貸款下，2010 年11 月，Solyndra 仍關閉了其Fab1 工廠，并轉向其7.33 億美元的Fab2 工廠。在2011 年資金流出現問題時，Solyndra 仍向聯邦政府保證收入將在2011 年翻一番，在此情況下，聯邦政府再次出手支持，非但沒有及時收回貸款，反而調整增加對Solyndra 的貸款項目，進一步加大對Solyndra 的支持。聯邦政府的資金支持本是出于善意，卻致使該公司對太陽能電池板市場的經濟形勢嚴重誤判，盲目增加產能，與尚德的急速擴張錯誤如出一轍。

5 對我國政府扶持政策的啟示

從案例對比中可看出，尚德和Solyndra 的破產存在一個共同的問題:政府提供過度的資金保障。新興產業在初期投入大、回報小，政府干預扶持新興產業會在很大程度上引導加速產業的，但政府需要厘清扶持的方式和介入的程度，但是如果對企業干預過度，在市場不確定過高和應用前景尚不明朗的情況下給予過多的補貼，無疑會改變企業的成本結構，違背市場規律，終究付出巨大代價。這并非體制問題，美國雖然是世界上最注重市場經濟的國家，但是政策不當，同樣出現了Solyndra 的破產。而值得深思的是，新興產業政策應該采用何種模式，以及如何制定科學、合理的產業政策。

相比之下，美國的Solyndra 面對一個更發達的金融體系和融資平臺，雖然Solyndra 的案例中政府有過度扶持的傾向，但整體上美國政府提供的是一個公平和鼓勵企業開發高新技術產業的環境。在中國目前的經濟環境下，金融體系尚不完善，同時經濟體制和司法體系相對落后，如果讓中國完全采用間接的政府政策模式，一則不現實，且效果十分有限。因此在這種情況下，在新興產業的發展中，政府一方面可以采用直接方式對產業進行干預和引導，另一方面，則將重點放在培育新興產業的軟環境建設上，從融資環境、上游研發、終端市場以及行業指導角度入手，讓新興產業實現內生化可持續發展之路。具體來講，政府可以從如下幾個方面入手:

(1)對初期進入市場的企業提供優惠政策。新興產業風險巨大，先行企業肩負著振興民族工業的壓力，政府應當給予一定的支持;尤其是中國產業發展滯后于發達國家，一項產業的引進或創立之時往往已有國外成功經驗可資借鑒，其需求對象及市場發展方向都相當明朗［3］，該產業是否可作為戰略性新興產業進行培育已初步明晰，政府可通過財政投入、稅收優惠等政策進行支持，鼓勵企業在該產業領域的發展和探索。

(2)融資環境的建立。中小企業是新興產業發展過程中的重要力量，要建立健全中小企業的融資體系和融資服務鏈，完善中小企業的信用擔保和投資體系，發展多層次資本市場，改善中小企業融資環境。

在融資環境的建立方面，尤其要注意完善風險投資機制。政府可以考慮設立產業發展基金，引入風險投資VC 和PE，由VC、PE 以及具有相關專業知識的機構對項目進行篩選，政府與之共同決定產業發展基金的投放和回收，一方面可以保證新興產業項目投資的慎重和經濟性，另一方面也為中小企業提供更多的融資渠道。

(3)對于企業來說，技術復雜度和研發的不確定性使得研發經費和風險不斷提升，多數企業并不愿也沒有能力去單獨進行技術開拓。在中國現有的政策扶持下，政府財政支持可以讓企業彌補技術上不足，企業很難有動力進行技術創新。

政府可以考慮在現有的研發體系基礎上加大經費的投入，支持相關研究所和大學院校進行開發研究，加大對科研項目的經費投入，并向工業技術研究院傾斜。經費投向必須同時兼顧基礎研究和產業化應用，為保證研發經費的投入效果，可以考慮借鑒國家自然科學基金等科研基金管理辦法，嚴格評審流程及成果鑒定。

同時，企業作為市場的主體，產業技術進步的主要推動者也應該是企業本身，政府可以借鑒美國的“實驗室聯合業界共同研發”模式，由政府牽頭，行業聯合研發，成果共享，風險共擔，一方面可以推動技術進步和成本下降，另一方面，也可以快速地實現新技術產業化

(4)從市場需求角度促進產業發展。重點扶植企業固然可以使國內出現與國外相抗衡的大企業，并能通過“以大代小”的效應促進產業發展，但重點扶植的問題在于政府面臨巨大的風險，一旦被扶植企業出現破產，會造成嚴重的資源浪費。政府要創造新興產業發展的軟環境，除了要在上游研發給予支持，也應在終端需求給予政策刺激。這一點可以借鑒德國、美國的光伏產業，一方面出臺產業政策，另一方面對于市場終端用戶進行補貼、納稅折扣，在市場需求的拉動下，帶動產業技術的不斷進步和更新換代，使產業走向自主運行的軌道。

(5)新興產業發展成熟期應逐步加強對于產業鏈非核心環節企業的引導，完善進入和退出機制。政府政策的指向性不可避免地會造成資本短時間大量涌入新興產業，中國的光伏產業就是一個典型范例。為防止資源浪費，政府應在新興產業發展過程中逐步規范行業和產品標準，建立嚴格的市場準入制度，防止資本盲目進入業已過剩的產業。同時中央政府需建立識別、評估產能過剩的體系，發揮總量信息優勢，及時發布相關信息，緩解投資偏誤;對于企業退出，應遵循市場機制，防止一再出現“政府接盤企業的錯誤，企業無所顧忌做出經營決策”的現象，地方政府應避免盲目救市和過度干涉，更不應以企業大小作為淘汰標準，保證企業在市場競爭中獲得競爭力。

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［2］王利政. 我國戰略性新興產業發展模式分析［J］.中國科技論壇，2011，(01):12 -15 +24.

［3］吳照云，余煥新. 中國新興產業市場結構演變規律探究——以有機硅產業為例［J］.中國工業經濟，2008，(12):134 -143.

［4］鐘清流. 戰略性新興產業發展思路探析［J］.中國科技論壇，2010，(11):41 -45.