采掘行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在問(wèn)題的探討

傅 堯

(中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

采掘行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在問(wèn)題的探討

傅 堯

(中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)境管理的重要組成部分，為我國(guó)的環(huán)境管理決策提供重要依據(jù)。但在實(shí)際工作中，我國(guó)的環(huán)境管理工作仍然存在一定的問(wèn)題。本文結(jié)合采掘行業(yè)的特點(diǎn)，分別從法律層面、設(shè)計(jì)層面和環(huán)境影響評(píng)價(jià)層面等三個(gè)方向進(jìn)行分析，結(jié)合發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出建議，力求從不同的角度完善相關(guān)制度和技術(shù)要求。從而使采掘行業(yè)的環(huán)境管理能全面涵蓋采掘行業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程，最大程度地減少采掘行業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境影響，完善采掘行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)我國(guó)采掘行業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善及環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制建設(shè)起到一定的借鑒意義。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；采掘行業(yè)；環(huán)境管理

前言

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度確立于20世紀(jì)70年代末，大體上經(jīng)歷了4個(gè)階段：引入和確立階段、規(guī)范和建設(shè)階段、強(qiáng)化和完善階段、提高和拓展階段[1]。2002年《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》”）的頒布實(shí)施，標(biāo)志著環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)上升到法律的高度，成為我國(guó)科學(xué)發(fā)展的重要基石之一[2]。2014年4月24日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》也進(jìn)一步對(duì)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)作了相應(yīng)規(guī)定。但是新《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度并不能完全適應(yīng)礦山環(huán)境的特殊要求，環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中涉及的技術(shù)要求和制度運(yùn)用的內(nèi)容、范圍以及程序也沒(méi)有覆蓋礦山環(huán)境影響的全部過(guò)程。采掘行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是礦產(chǎn)資源開(kāi)

采規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施對(duì)環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估的法律制度；目前國(guó)內(nèi)采掘行業(yè)環(huán)評(píng)制度貫穿于環(huán)保單行法和礦產(chǎn)資源有關(guān)法律法規(guī)中，這些制度在實(shí)際工作中，既有國(guó)內(nèi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度普遍存在的問(wèn)題，也有行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的特有問(wèn)題。

1．國(guó)內(nèi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問(wèn)題

近年來(lái)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施有效地強(qiáng)化了環(huán)保部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理，避免和減輕了“先污染，后治理；先破壞，后恢復(fù)”的現(xiàn)象，為我國(guó)從源頭上減輕因決策不當(dāng)或低水平開(kāi)發(fā)所引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但是，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍存在一定的缺陷與問(wèn)題[3-9]，主要表現(xiàn)在：環(huán)境保護(hù)部門(mén)在進(jìn)行執(zhí)法時(shí)力量薄弱、執(zhí)法不嚴(yán)，使得建設(shè)單位出現(xiàn)“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象。公眾參與制度可操作性不強(qiáng)，公眾參與的積極性不高，缺乏社會(huì)的廣泛監(jiān)督。環(huán)評(píng)審批部門(mén)與其他部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，部分地區(qū)環(huán)保部門(mén)不同程度存在“越權(quán)審批”、“降低環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件等級(jí)”等問(wèn)題。部分企業(yè)存在“拆分項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”、“未批先建”、“批小建大”等現(xiàn)象。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”

監(jiān)管不到位、失位、缺位，部分建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期試運(yùn)行、未辦理或未申請(qǐng)辦理試生產(chǎn)手續(xù)等問(wèn)題。

2．采掘行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問(wèn)題

目前我國(guó)采掘行業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)雖然開(kāi)展得比較普遍，但是在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中依然存在問(wèn)題，難以將環(huán)境監(jiān)管覆蓋到采掘行業(yè)從生產(chǎn)到閉礦的全過(guò)程。下面從法律和技術(shù)層面進(jìn)行論述和分析。

2.1 法律層面的銜接問(wèn)題

我國(guó)采掘行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有一定的法律基礎(chǔ)，其主要規(guī)定多在環(huán)境影響評(píng)價(jià)單行法和礦產(chǎn)資源有關(guān)法律法規(guī)中，如《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》、《煤炭法》以及地方的相關(guān)規(guī)定等。這些有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中也對(duì)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序和內(nèi)容作出了相關(guān)的規(guī)定，結(jié)合環(huán)保部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)，使礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)展更具有可操作性。各省、自治區(qū)、直轄市依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用及礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的制度建設(shè)方面也作出了努力，制定了相關(guān)的地方法規(guī)。這些法律法規(guī)貫穿于我國(guó)法律體系的不同層級(jí)，雖然可適用于采掘行業(yè)礦山環(huán)境保護(hù)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，但是相關(guān)規(guī)定和要求比較粗放。

在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，我國(guó)法律法規(guī)的修訂程序多、時(shí)間長(zhǎng)，不同法律法規(guī)修訂不同步，致使不同行業(yè)的法律法規(guī)及不同各層級(jí)的法律法規(guī)之間的銜接不夠，所以建設(shè)單位可以利用相關(guān)制度不完善之處，規(guī)避相關(guān)法律責(zé)任。

2.2 設(shè)計(jì)層面的“遠(yuǎn)粗近細(xì)”

礦山的生產(chǎn)開(kāi)采期少則幾十年，多則上百年。而設(shè)計(jì)單位很難說(shuō)清楚幾十年，甚至上百年以后的事情，所以目前采掘行業(yè)的設(shè)計(jì)文件往往采取“遠(yuǎn)粗近細(xì)”的設(shè)計(jì)原則進(jìn)行工程設(shè)計(jì)，以煤礦為例，設(shè)計(jì)中要考慮設(shè)計(jì)規(guī)模與服務(wù)年限的對(duì)應(yīng)。設(shè)計(jì)中的詳細(xì)設(shè)計(jì)主要針對(duì)首采區(qū), 首采區(qū)主要針對(duì)前20年，前20年主要針對(duì)首采工作面，所以原則上設(shè)計(jì)院只對(duì)20年內(nèi)的設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)。

例如:某煤礦井田分為三個(gè)生產(chǎn)采區(qū)，設(shè)計(jì)單位往往在編制可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)報(bào)告時(shí)，只注重項(xiàng)目首采區(qū)（或首采區(qū)的前20年）的工程設(shè)計(jì)，而對(duì)二采區(qū)或三采區(qū)（遠(yuǎn)期）工程設(shè)計(jì)只做簡(jiǎn)單設(shè)計(jì)方案，即“遠(yuǎn)粗近細(xì)”。從環(huán)境影響評(píng)價(jià)角度分析，可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)報(bào)告是編制環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)和依據(jù)，所以環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制單位也只能以“遠(yuǎn)粗近細(xì)”的模式進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，重點(diǎn)對(duì)首采區(qū)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)遠(yuǎn)期進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析。

若干年后，建設(shè)單位在后續(xù)生產(chǎn)過(guò)程中，需要對(duì)二采區(qū)或三采區(qū)進(jìn)行開(kāi)采，由于環(huán)評(píng)報(bào)告中已經(jīng)包括對(duì)二采區(qū)或三采區(qū)簡(jiǎn)單的分析，所以根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件”規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目不增加產(chǎn)能，不發(fā)生任何變動(dòng)，無(wú)須重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。建設(shè)單位便以此為依據(jù)，僅對(duì)二采區(qū)或三采區(qū)進(jìn)行設(shè)計(jì)即可開(kāi)采建設(shè)。由于目前我國(guó)的環(huán)評(píng)制度是一次環(huán)評(píng)終身有效，結(jié)合設(shè)計(jì)文件“遠(yuǎn)粗近細(xì)”的工作模式，致使環(huán)評(píng)工作也只能注重近期的環(huán)境影響及措施分析，導(dǎo)致遠(yuǎn)期的環(huán)境影響及措施并沒(méi)有分析到位。那么，首先是若干年后，由

于國(guó)家政策法規(guī)和重點(diǎn)發(fā)生變化等方面的原因，可能造成原環(huán)評(píng)提出的措施不再適用。其次，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，污染治理的措施也不斷進(jìn)步，由于遠(yuǎn)粗近細(xì)的工作模式以及一次環(huán)評(píng)終身有效的制度，致使先進(jìn)的技術(shù)無(wú)法運(yùn)用到企業(yè)中后期生產(chǎn)污染治理工作中去，所以建設(shè)項(xiàng)目中后期二采區(qū)或三采區(qū)進(jìn)行開(kāi)采時(shí)，仍會(huì)對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生一系列負(fù)面影響；礦山爆破、采裝、運(yùn)輸、排土等作業(yè)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的粉塵和煤塵以及礦山開(kāi)采對(duì)地下水的影響等一系列的環(huán)境影響依舊存在。

2.3 環(huán)境層面的環(huán)境影響延時(shí)性

由于采掘行業(yè)項(xiàng)目中礦山礦種、開(kāi)采方式、開(kāi)采歷史、開(kāi)采規(guī)模以及地質(zhì)條件的不同，對(duì)礦山環(huán)境影響類(lèi)型和程度也有差異，從而帶來(lái)了礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的復(fù)雜性。且礦山開(kāi)發(fā)具有占用土地資源量大、工藝復(fù)雜、運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)、污染物排放點(diǎn)多等特點(diǎn)。開(kāi)采和作業(yè)的過(guò)程將產(chǎn)生一些間接的、潛在的、不確定的環(huán)境問(wèn)題，導(dǎo)致環(huán)境現(xiàn)狀分析與環(huán)境影響預(yù)測(cè)分析的不確定性增強(qiáng)。礦山項(xiàng)目本身這種特殊性質(zhì)，使得礦山開(kāi)采對(duì)環(huán)境的影響，尤其是生態(tài)環(huán)境的影響，需要經(jīng)過(guò)一定的發(fā)展才能顯現(xiàn)出來(lái)，具有延時(shí)性。

目前我國(guó)的“三同時(shí)”環(huán)保驗(yàn)收，主要是注重環(huán)境污染治理措施的驗(yàn)收。現(xiàn)階段各地推廣開(kāi)展環(huán)境監(jiān)理，解決了重環(huán)評(píng)和驗(yàn)收的啞鈴型的環(huán)境管理問(wèn)題。但是“三同時(shí)”環(huán)保驗(yàn)收的后續(xù)環(huán)境管理依舊沒(méi)有跟上，尤其是對(duì)具有延時(shí)性特點(diǎn)，生產(chǎn)中將產(chǎn)生間接的、潛在的以及不確定的環(huán)境問(wèn)題的采掘行業(yè)，缺少后續(xù)的環(huán)境監(jiān)督和管理。

例如礦山開(kāi)發(fā)過(guò)程產(chǎn)生的煤矸石量增多，不僅占用大量土地造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，還會(huì)影響周?chē)竺娣e的土地。煤矸石中含有的有害物質(zhì)，長(zhǎng)期堆放會(huì)被氧化分解，并隨雨水形成地表徑流進(jìn)入土壤、地表水體或淺層地下水體。煤矸石自燃會(huì)影響大氣環(huán)境。煤矸石山風(fēng)蝕產(chǎn)生的大量粉塵，附著于植物的表面，影響植物的呼吸作用和光合作用，從而影響了植物的生長(zhǎng)發(fā)育，導(dǎo)致矸石場(chǎng)附近受影響的植物生長(zhǎng)發(fā)育緩慢[13～15]。煤礦開(kāi)采對(duì)地下水會(huì)造成嚴(yán)重的影響，開(kāi)采可能會(huì)破壞采煤頂板巖層，頂板巖層塌陷、裂縫等會(huì)造成含水層的水順著裂縫流進(jìn)采煤空區(qū)，加大地下水疏排量，導(dǎo)致地下水位逐年下降，所形成的地下水降落漏斗范圍和幅度也越來(lái)越大[16,17]。進(jìn)而影響地下含水層的結(jié)構(gòu)甚至嚴(yán)重者造成地下水和地表水資源的枯竭，還會(huì)出現(xiàn)土地的荒漠化、鹽堿化、加速植被草場(chǎng)的退化等一系列問(wèn)題。煤層埋藏深度和開(kāi)采厚度等因素直接影響著煤層開(kāi)采過(guò)程中對(duì)圍巖的破壞和地表的影響程度。煤層埋藏淺，開(kāi)采厚度大，地表塌陷越嚴(yán)重，直接造成地面建筑物損壞，植被和農(nóng)作物受損，容易誘發(fā)山體滑坡等。

3．建議

針對(duì)上述采掘行業(yè)存在的問(wèn)題，建設(shè)單位可以利用政策規(guī)章制度銜接上的問(wèn)題、設(shè)計(jì)上的 “遠(yuǎn)粗近細(xì)”以及實(shí)際環(huán)境影響的延時(shí)性，規(guī)避相關(guān)法律責(zé)任。如何在法律層面和技術(shù)層面全面的涵蓋礦山開(kāi)采的全過(guò)程環(huán)境監(jiān)管，現(xiàn)從以下幾個(gè)方面為我國(guó)采掘行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提出幾點(diǎn)建議。

3.1 加快修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)

加快法律法規(guī)的修訂步伐，縮短修訂時(shí)間，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，使不同行業(yè)的法規(guī)和不同層級(jí)的法律法規(guī)盡快與《環(huán)評(píng)法》及新《環(huán)境保護(hù)法》相協(xié)調(diào)，解決法律法規(guī)的銜接問(wèn)題。減少法律法規(guī)不同步現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.2 修訂采掘行業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)范、調(diào)整采掘類(lèi)環(huán)評(píng)管理

修訂采掘行業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)范，減少“遠(yuǎn)粗近細(xì)”設(shè)計(jì)文件的出現(xiàn)。這樣也就減少了“遠(yuǎn)粗近細(xì)”的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的出現(xiàn)。

打破一次環(huán)評(píng)終身有效的管理模式，結(jié)合工程的實(shí)際設(shè)計(jì)周期開(kāi)展環(huán)評(píng)。這樣既可以杜絕“遠(yuǎn)粗近細(xì)”問(wèn)題的出現(xiàn)，同時(shí)還可以將先進(jìn)的污染治理技術(shù)融入到設(shè)計(jì)文件和環(huán)評(píng)文件中，達(dá)到雙贏的目的。

3.3 盡快開(kāi)展采掘行業(yè)回顧性環(huán)境影響評(píng)價(jià)

由于采掘行業(yè)的特殊性質(zhì)，在礦山開(kāi)發(fā)建設(shè)后，會(huì)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境及地質(zhì)構(gòu)造造成破壞。短時(shí)期內(nèi)不會(huì)表現(xiàn)出顯著影響的，需要經(jīng)過(guò)一定的發(fā)展時(shí)期才能顯現(xiàn)出來(lái)。結(jié)合《環(huán)評(píng)法》第二十七條規(guī)定，建議在項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收后，礦山開(kāi)發(fā)項(xiàng)目每5年進(jìn)行回顧性評(píng)價(jià)，對(duì)不可預(yù)見(jiàn)的原因或原環(huán)境影響評(píng)價(jià)失誤產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)一步提出合理和可行的補(bǔ)救措施，減輕不良影響，改進(jìn)評(píng)價(jià)方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免同類(lèi)錯(cuò)誤的再次發(fā)生。通過(guò)開(kāi)展回顧性環(huán)境影響評(píng)價(jià)，輔之以明確的法律責(zé)任，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度將更為完善，采掘行業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作也會(huì)提高到一個(gè)新的水平。

4．結(jié)語(yǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施，為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作確立了新的標(biāo)準(zhǔn)，使我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作上升到了一個(gè)新的高度。但依舊難以對(duì)采掘行業(yè)從生產(chǎn)到閉礦的全過(guò)程管理，礦山生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象依然嚴(yán)重，采掘行業(yè)環(huán)境管理仍然存在不完善的地方。如何完善采掘行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、更有效地落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，成為目前急需解決的問(wèn)題。本文在分析我國(guó)采掘行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在問(wèn)題基礎(chǔ)上，提出相關(guān)建議，分別從法律層面、設(shè)計(jì)層面和環(huán)境影響評(píng)價(jià)層面進(jìn)行分析，力求從不同的角度完善相關(guān)制度和技術(shù)要求，從而能全面的涵蓋采掘行業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程的環(huán)境影響，希望對(duì)我國(guó)采掘行業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善及環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制建設(shè)起到一定的借鑒意義。

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Discussion on the Problems of Environmental Impact Assessment System in Extractive Industry Projects

FU Yao
（Chinese Research Academy of Environmental Sciences , Beijing , 100012 , China.）

Environmental impact assessment is an important part of environmental management, providing important gist for environmental decision-making in China. However, in practice, problems about environmental impact assessment system in extractive industry projects are still existed. In this paper, combined with the characteristics of extractive industry, the analysis was conducted in view of the law, design and environmental impact assessment. We gave some proposals concerning with the problems that have been found, and tried to improve the related system and technology demands from a different perspective. That could make the environmental management work cover all the development process in extractive industry, thus to minimize the environmental impact during the development process. Perfecting environmental impact assessment system of extractive industry has certain

ignificance on the improvement of the ecological environment of extractive industry in our country and the construction of legal system of environmental impact assessment.

Environmental Impact Assessment System；Extractive Industry Projects；Environmental Management

X22

A

1674-6252（2014）04-0022-06

傅堯 (1973—)，男，高級(jí)工程師，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師，博士，研究方向?yàn)榄h(huán)評(píng)技術(shù)研究/主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作.