排污權交易年限設置方案比較分析研究

陳 青 常 杪

(1.清華大學環境學院環境管理與政策教研所，北京 100084；2.中國人民大學環境學院，北京 100872)

排污權交易年限設置方案比較分析研究

陳 青1,2常 杪1

(1.清華大學環境學院環境管理與政策教研所，北京 100084；2.中國人民大學環境學院，北京 100872)

排污權交易制度建設過程中需要涉及大量時限方面的規定。本文在梳理排污權有償使用和交易過程中涉及的有效期、有償使用收費年限、交易年限、閑置期、建設期等年限概念及其關聯關系的基礎上，重點研究了排污權交易年限設置問題。通過概括三種可選的交易年限設置方案，比較分析其優點與缺點，結合國內在交易年限設置方面的實踐現狀與存在問題，對中國在試點工作中如何設置交易年限提出了較優方案建議，為各地排污權交易政策制定提供借鑒。

排污權；交易年限；有效期；價格

引言

中國排污權交易自從2007年前后進入試點深化階段以來，各地在進行相關制度建設時都會遇到“年限”的問題，例如，有效期多長？付費周期多長？買了排污權沒有立即使用的情況下，有效期怎么計算？新的減排任務下達時間在有效期中間怎么辦？等等。大量文獻[1～4]也在研究中國的排污權交易實踐情況時指出，各地存在各種“年限”的設定差異，以及不同“年限”規定之間的沖突。

2014年8月6日《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（國辦發[2014]38號）（以下簡稱《指導意見》）中規定試點地區在2015年年底完成現有排污單位排污權的初次核定以后，“原則上每5年”再核定一次。隱含了排污權的有效期為5年的規定。但是有效期為5年，并不意味著交易時核算交易價格的年限也是5年。

因此，有必要理清排污權有償使用和交易過程中涉及的年限概念，分析其中的關聯關系，解決實踐中的沖突。本文將在有關概念及其關系分析的基礎上，重點研究排污權交易年限設置問題，通過比較不同交易年限設置方案的優、缺點，結合國內實踐現狀與存在問題，嘗試為中國的排污權交易年限設置提供建議。

1．排污權有償使用和交易涉及的年限概念

排污權有償使用和交易過程中涉及的概念主要包括有效期、有償使用收費年限、交易年限、閑置期、建設期等。

有效期，是指排污權可以正常使用的期限。在以排污許可證為排污權載體的情況下，排污權的有效期即為排污許可證有效期。而《指導意見》要求排污權原則上每5年核定一次，則說明企業每5年即面臨一次排污權有效性的確認，可以認為有效期設定為5年。

有償使用收費年限，是指對應所繳納的有償使用費的排污權可使用期限。例如，有的地區要求一次繳納5年的有償使用費，有的地區要求每年繳納，其有償使用收費年限即為5年和1年。有的地區規定排污權每5年核定一次，但是有償使用費可以一次繳足5年，也可以分批按年繳納5次。這種情況下就出現了有效期和有償使用收費年限的差異。

交易年限，與有償使用收費年限的概念相近，是指交易過程中繳納的交易費用所對應的排污權可使用期限；而且交易年限也并不完全與有效期相同。

閑置期，是指排污權所有者在通過減排等措施后，獲得富余的、可交易的排污權卻不投入市場的時段。目前很多地區利用閑置期的限制性規定，促使可交易排污權進入市場，以達到活躍市場的目的[6～8]。

建設期，一般指項目從開工到竣工投產的時期。正常情況下，建設期是在通過建設項目環評審批之后才開始的。按照總量指標前置審批的要求，通常排污權的購買發生在建設項目環評審批材料提交階段，即在建設期前；而排污權的使用卻在竣工投產才開始。因此，排污權的有效期、閑置期等是否要扣除建設期[9]，是一個需要研究的問題。

2．排污權交易年限設置方案比較

上述與排污權有償使用和交易過程的年限概念交錯關聯，本文重點分析其中的交易年限問題。

在美國，無論是ERCs交易模式還是EA交易模式下，都不存在交易年限設置的問題。ERCs模式中交易的排污權是排污權利的整體流通，可以說是無限期的移交；EA交易模式中交易的配額是一個絕對量，交易即轉移，所擁有的配額或者當年使用10，或者富余并存儲的排污銀行（按負利率逐漸注銷或提出使用）。因此，交易年限設置是中國特殊國情下的政策需求。而這個特殊國情就是中國的五年規劃以及按此頻率來設置的污染物總量減排考核目標。

交易年限設置將影響最終的交易總價。一般來說，排污權交易價格的單位為“元/（噸污染物 · 年）”（如果政策文件中出現“元/噸污染物”的價格單位，通常隱含了“一次交易，長期使用”），因此交易的排污權量應該包括兩個說明要素，即“交易年限”和“交易年排污量”，而交易的總價為“單價×交易年排污量×交易年限”。

關于交易年限的設置，有以下三種可選方案：

方案一：不規定交易年限，具體年限由交易雙方磋商確定

2017年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（以下簡稱《意見》），其中第十六項明確提出要“探索建立藥品專利鏈接制度”。根據《意見》，我國將探索建立的藥品專利鏈接制度在制度框架上與美國類似，深入分析美國相關制度實施情況對于我國制度的建設具有重要意義。

此方案的優點：（1）買賣雙方可以自由地在磋商過程中平衡雙方利益，包括污染治理設施的持續削減能力、生產項目預期壽命、對排污權交易市場穩定性的評估、資金實力等；（2）考慮了賣方企業污染治理設施運行的可持續性。

此方案的缺點主要有：（1）關于交易年限的磋商需要較長時間。（2）可能出現交易年限過短的情況，增加了賣方的談判成本。因為賣方的污染治理設施有一定的運行年限，其可出售的排污權交易年限往往是多年的，如果交易年限過短，賣方需要通過多次談判才能完成全部出售工作，交易成本增加。（3）交易年限過短的情況也使買方承擔較大的成本和風險。新建或改建、擴建項目的生產排污行為具有一定的穩定性，往往需要多年的排污權。因此，如果交易年限過短，不僅增加了買方企業交易談判的頻率，而且有可能在新、改、擴建項目運行并排污的同時，買方企業因交易談判失敗而面臨無排污權可用的情況。（4）交易年限過短，增加了交易合同審核的工作量。（5）環保部門需要審核每個賣方企業可出售排污權的有效年限，并且在每次交易時進行核減，有一定的工作量。具體地說，環保部門需要根據賣方企業污染治理設施的設計使用壽命和已運行時間，核查賣方企業削減能力可以維持的年限，以此作為賣方在交易中可出售年限的上限。

方案二：規定買方購買的最少年限

此方案規定買方在進行排污權交易時購買的排污權年限不低于其項目（生產線）設計使用壽命。如果賣方可出售的排污權交易年限少于買方需要的年限，買方可從多個賣方處購買，使得購買合同的總年限達到要求；如果賣方可出售的排污權交易年限超過買方需要的年限，賣方應滿足買方的購買年限需求，其剩余年限可出售給其它企業。

以5年為例，具體過程是，買方企業一次性向賣方支付相當于5年交易年限的費用后獲得相應的排污權；5年期滿后，買方繼續擁有排污權的使用權而不必給賣方支付新的費用，但是需要向政府繳納對應的有償使用費。采用此類方式的代表地區是浙江省。按照浙江省的規定，買方向賣方支付的交易費用只能相當于賣方當前到最近一個排污權核定期限的剩余有效年限的費用，即買方向賣方一次性補償的費用額度不超過5年。這將衍生出兩種情況。一是交易金額僅考慮了賣方為獲得初始排污權而繳納排污權有償使用費的成本，忽略了賣方為維持產生可交易排污權的穩定污染削減量而付出的一次性工程建設投資和長期運行維護費用。這樣盡管買方在后續繳納有償使用費的過程中已經對其占用排污權支付了成本，但是賣方卻沒有在交易過程中得到充分的經濟利益。二是交易金額考慮了賣方為維持穩定污染削減量而付出的成本，賣方在交易中得到了充分的經濟利益，但是買方卻將承擔除騰出環境容量的成本以外，繼續支付排污權的有償使用費。其中的公平性不易把握。

另一類是交易完成后，買方不再向任何主體繳納與排污權相關的費用。也就是說，買方企業一次性向賣方支付費用后獲得相應的排污權，此后，無論政府是否重新核定其所擁有的排污權，買方企業都不再向賣方支付新的費用，也不向政府繳納有償使用費。這些地區典型的如山西[12]、湖北[13]、陜西[14]，往往是尚未實施現有企業排污權有償使用的地區。這些地區當中，山西省在設置一次性補償費用金額的指導價時考慮了治污設施的平均折舊年限，因此指導價的絕對值明顯高于其他地區。而湖北、陜西在設置一次性補償費用金額的拍賣底價時，并沒有考慮治污設施的平均折舊年限，因此最初的拍賣底價水平較低，大約相當于當地污染物治理設施一年的折舊。然而，由于湖北和陜西采用了拍賣的方式，其最高成交價格已經逐步逼近了山西的水平[15]。可見山西的指導價設置具有一定的合理性。然而，在這些地區實施現有企業的排污權有償使用之后，其交易年限設置的方案也許會發生變化。

4．關于排污權交易年限設置的建議

綜合上述，關于排污權交易年限設置提出以下建議。

第二，在具體操作“一次性買斷”時，其操作方式無論是采用浙江的方式，還是山西、湖北、陜西的方式，都應當充分考慮買賣雙方的投資回報問題，盡量將雙方為占用或節約環境資源或排污權所支出的成

本或獲得的收益交由市場決定，避免政府過度涉入對市場的干擾。

第三，地區間交易年限具體設置的差異不利于今后跨省域、全國性市場的形成，需要適時進行全國統一。

第四，交易年限設置問題的解決并不等于排污權有效期等問題的解決。如何理順排污權有效期、有償使用收費年限、交易年限、閑置期、建設期、減排規劃期等的設置，解決實踐中的沖突，還需要更深入的研究。

[1] 常杪, 陳青. 中國排污權交易制度設計與實踐[M].北京：中國環境出版社, 2014: 47-51, 52-55.

[2] 吳悅穎,張炳,王金南. 進一步完善排污權有償使用和交易制度[N]. 中國環境報, 2014-09-05，第2版.

[3] 王世猛, 馮海波, 李志勇等. 排污權交易指標關聯要素探討[J]. 中國環境管理, 2012 （6）:15-18.

[4] 蘇丹, 王燕, 李志勇, 等. 中國排污權交易實踐存在的問題及其解決路徑[J]. 中國環境管理, 2013（4）：1-11.

[5] 江蘇省環境保護廳、財政廳、物價局. 關于印發《江蘇省二氧化硫排污權有償使用和交易管理辦法（試行）》的通知. 蘇環規[2013]2號.

[6] 浙江省人民政府辦公廳.浙江省排污權有償使用和交易試點工作暫行辦法. 浙政辦發[2010]132號.

[7] 湖北省環境保護局. 關于印發《湖北省主要污染物排污權交易辦法實施細則》等規章及相關文書的通知. 鄂環發[2009]8號.

[8] 山西省環保廳. 山西省主要污染物排污權交易實施細則（試行）. 晉環發[2011] 222號.

[9] 浙江省嘉興市人民政府. 嘉興市主要污染物排污權交易辦法（試行）. 嘉政發[2007]84號.

[10] 徐瑾, 萬威武. 排污權交易體系兩種基本模式的比較[J].云南環境科學, 2001, 20（3）:22-25.

[11] 嘉興市環境保護局.嘉興市主要污染物初始排污權有償使用實施細則（試行）. 2010.

[12] 山西省物價局、山西省財政廳、山西省環保廳. 關于主要污染物排污權交易基準價及有關事項的通知. 晉價費字[2013]422號.

[13] 湖北省人民政府. 湖北省主要污染物排污權交易試行辦法. 鄂政發[2008]62號.

[14] 陜西省財政廳、陜西省環保廳.關于加強和規范二氧化硫排污權交易資金管理有關問題的通知. 陜財辦建[2010]593號.

[15] 常杪, 陳青. 中國排污權交易制度設計與實踐[M].北京：中國環境出版社, 2014: 49-50.

Comparative Analysis of Emission Trading Periodsetting Scheme

Chen Qing1，2Chang Miao1
（1.Tsinghua University, School of Environment，Beijing，100084；2.Renmin University of China, School of Environment & Natural Resources，Beijing，100872）

A lot of provisions on period are involved in the process of emission trading system building. This paper tried to explain the concepts and their relationships of above-mentioned periods, including period of validity, period for compensated use fee, trading period,idle period, and project construction period.Then the emission trading periodsetting schemes were focused. Three alternative schemes were summaried. Through a comparative analysis of the advantages and disadvantages, combined with the domestic situation practice and the existing problems, a better proposal for China pilot work in how to set the trading period was put forward, providing reference for local emission trading policy decision.

Emission；Trading Period；Period of Validity；Price

X196

A

1674-6252（2014）05-0006-05

陳青，清華大學環境學院環境管理與政策教研所工程師，中國人民大學博士研究生；常杪，通訊作者，清華大學環境學院環境管理與政策教研所所長，副研究員.