我國農村環境保護立法現狀及完善建議

孫 莉 盧延娜 朱 靜 汪彬彬 趙惠芬

(1.中國環境出版有限責任公司，北京 100062；2.中國環境科學研究院，北京 100012；3.環境保護部信息中心，北京 100029)

我國農村環境保護立法現狀及完善建議

孫 莉1盧延娜2朱 靜2汪彬彬3趙惠芬1

(1.中國環境出版有限責任公司，北京 100062；2.中國環境科學研究院，北京 100012；3.環境保護部信息中心，北京 100029)

面對日益嚴峻的農村環保形勢，針對目前我國農村環保問題現狀，從立法角度分析目前我國農村環境保護法律規定、存在問題，并提出了完善我國農村環保立法的建議。

農村環境保護；立法；環境權

前言

近年來，在城市環境逐步改善的同時，我國農村環境污染卻日益突出，農村環境保護直接影響到整個國家的環境保護狀況，農村作為主要糧食的產地，其環境的優劣直接關乎著食品安全問題，因環境問題誘發的群體性事件，影響社會穩定和諧，農村環境保護不容忽視。防治農村環境污染必須要有法律制度作保障，從立法角度完善農村環境污染防治法律體系，對相關問題進行法律規范，將有力推動農村環境問題的解決。

1．我國農村環境保護現狀

1.1 我國農村環境問題

我國是一個農業大國，據統計，截至2011年年底我國居住在鄉村的人口約6.57億，占人口總數的48.73%[1]。目前，我國農村環境問題主要表現在以下幾個方面：

（1）農藥、化肥的使用造成的農業面源污染

我國是農藥、化肥的生產和使用大國。2011年，僅化肥使用量達5704.2萬噸[2]。大量使用化肥特別是氮肥會導致土壤的酸化和水體硝酸鹽污染，農藥殘留對我國的食品安全和出口帶來了不利的影響。

（2）土壤重金屬污染引發的農產品安全問題

近年來，我國發生的一系列土壤重金屬污染事件絕大多數在農村，重金屬在農產品中的積累將通過食物鏈進入人體、蓄積在人體內，對人類健康和生命安全產生嚴重危害。

（3）鄉鎮企業工業廢水排放對水體的污染

隨著鄉鎮工業的蓬勃發展，很多污染企業搬遷到了農村，加劇了農村水環境污染的惡化，水污染給農

村飲用水安全帶來更大的風險。

（4）大氣污染

城市中相繼搬遷出的一些重度污染的行業企業，如火電、水泥等，這些企業產生大量的粉塵、二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、碳氫化合物，給農村大氣質量帶來了巨大的壓力，同時農村的秸稈焚燒會對城市空氣質量和航運交通產生影響。

（5）禽畜糞便污染

根據2010年國家統計局的《第一次全國污染普查公報》調查結果顯示,畜禽養殖污染和工業污染并駕齊驅,成為我國又一大污染源。大量的禽畜糞便帶來地表水的有機污染和富營養化污染，以及大氣的惡臭污染，甚至造成地下水污染，畜禽糞便中所含病原體也給人類健康帶來隱患。

1.2 我國農村環境問題成因分析

1.2.1 農村環保法律制度不健全

社會結構上的二元分治結構造成的城鄉分裂，在立法指導思想上，重城市輕農村，我國還沒有形成一套健全有效的農村環保法律制度；在執法部門方面，農村環保涉及多個部門，各部門工作職能有所交叉，沒有統一監管的組織機構和協調機構，政府部門對農村環境保護監管責任難落實。

1.2.2 農民環保意識淡薄、主動參與農村環境保護的積極性不高

我國農民受經濟、文化基礎、社會環境等因素的影響，環境意識較低，一些落后的生產、生活習慣，帶來了巨大的環境壓力。我國在環境利益的調整上，忽視農民環境權益的維護，農民保護環境的積極性和自覺性較差。

1.2.3 傳統的政府領導政績考核重經濟發展、輕環境保護

現行政績評價機制造成部分地方領導環保意識不強，有的甚至不惜以犧牲農村環境為代價，盲目引進一些被沿海地區淘汰的高耗能、重污染項目，注重經濟效益，忽視環境保護。

1.2.4 政府的資金與技術投入不到位

在2008年設立中央農村環保專項資金以前，我國環保投資幾乎全部投到工業和城市，而農村污染治理和環境管理能力建設資金極其短缺。農村環保機構建設欠缺，我國大部分鄉鎮沒有建立專門的環保機構和隊伍，無法適應農村環保工作的需要[3]。

不可否認上述原因都在一定程度上導致了農村環境問題的惡化，但是最主要的是農村環境保護法立法環節上存在的不足，環境立法缺位是農村環境問題形成的根本原因。

2．我國農村環境保護立法現狀

2.1 我國環境保護法律體系

環境立法是為了保護環境而制定的法律、法規。我國環境保護法律、法規體系主要由環境保護基本法、環境保護單行法、環境保護行政法規、環境保護部門規章、環境保護地方性法規及規章、其他規范性文件等組成。到目前為止，我國已經制定了環境保護方面的法律9部，自然資源方面的法律15部，制定頒布了環境保護的行政法規50余項，環境保護部門規章和規范性文件共1000余件[4]。就目前立法情況而言，我國已經形成了一個以《環境保護法》為核心的環境保護法律、法規體系。

2.2 有關農村環境保護的相關規定

第一，環境保護基本法。《環境保護法》作為我國環境保護的基本法，第二十條規定：“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染……合理使用化肥、農藥及植物生長激素。[5]”《環境保護法》的這一規定，僅對農業環境保護有簡單的涉及，未能將農村環境、農業環境和農業自然資源的保護統一起來。

第二，環境保護單行法，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等。《環境保護法》和《環保單行法》的頒布為有關環境保護的法規和規章的制定奠定了法律基礎。

《水污染防治法》（2008年）在第四章“水污染防治措施”中設立第四節“農業和農村水污染防治”，對農村水污染防治做了比較具體的規定[6]。

《固體廢物污染環境防治法》第四十九條規定：“農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定。”根據這一規定，地方應該對本轄區的農村生活垃圾污染防治，根據自身實際情況進行立法[7]。

第三，行政法規。我國保護農村環境的行政法規主要有《基本農田保護條例》、《土地復墾規定》、《自然保護區條例》、《退耕還林條例》等 。

第四，部門規章。主要的有《環境信訪辦法》、《飲

用水源保護區污染防治管理規定》等。

第五，地方性法規。如《山西環境保護條例》、《湖北農業環境保護條例》等。

第六，其他規范性文件。如由原環保總局發布的《關于加強農村環境保護工作的意見》環發〔2007〕77號等。

2.3 我國農村環境保護立法存在的主要問題

2.3.1 農村環境立法缺失

由以上對我國農村相關環保法律的梳理可知，目前還沒有一部獨立的農業環境保護的法律、法規，而且有些農業環保法律、法規條款分散在其他法律、法規中，也沒有把農業環境和農業自然資源的保護統一起來；現行的環境保護法律、法規對農村環境保護只是做了原則性規定，針對性不強，導致現行環境法規在農村地區缺乏實施的基礎。另外，一些重要的農業生態環境領域存在立法空白，如農業面源污染、畜禽污染、土壤污染等方面我國環境立法上出現了空白，農村環境保護方面的立法亟待加強[8]。

2.3.2 現有法律立法時間較早，不適應環保新形勢的需要

我國環境立法在不斷的改進過程中，前后出現過兩次環境立法的高峰。第一次是在 1989 年 12 月，頒布了《中國人民共和國環境保護法》；第二次是自1993 年以后，我國制定了一系列環境保護單行法，幾部法律隨之進行了相應修訂，如《大氣污染防治法》（1987 年制定，1995 年和 2000年兩次修訂）、《水污染防治法》（1984 年制定、1996 年和 2008 年兩次修訂）。

從我國環境保護立法時間來看，主要集中在20世紀八九十年代，明顯地帶有計劃經濟的特征，不能完全適應農村城鎮化過程中環保新形勢的需要，沒有明確將可持續發展作為環境與資源保護的立法指導思想。

2.3.3 現有法律重城市、輕農村、重污染治理、輕資源保護

現行《環境保護法》總體上是以環境污染防治法為核心的傳統型環境法體系，其立法思想偏重于污染防治法而忽視生態環境保護，從立法理念上看，在處理城市和農村環境管理的問題上不夠公平，針對農村和農業的規定偏少且分散。這就使環保工作缺乏全局性考慮，也造成農村城鎮化過程中生態退化和生態環境只破壞而缺少保護的現狀。

2.3.4 立法尚未確立公民的環境權，農民參與立法不夠

由于現有法律體系中環境權的不明確，農民通常不能阻止一些鄉鎮重污染工業的投資和開發，在環境利益遭受破壞后，也無法確保正當的環境權益。一是在我國以往的環境立法實踐過程當中，對民眾參與立法重視不夠。近年來，國家開始重視民眾參與環境立法并提供了一些機會，但是在實施的過程中發現了許多問題，如農民參與立法的意識不強。二是農民參與的途徑不暢等。

3．完善我國農村環境保護立法的幾點建議

3.1 樹立可持續發展的環境立法思想

科學發展觀關注發展的全面、協調和可持續性，強調人類在追求發展權的同時，必須保持與自然和諧互利的關系。在環境保護立法中應當貫徹這些基本理念，以科學發展觀為指導思想，重新審視環境立法，分析和認識我國環境與資源的形勢，在立法的基本原則、法律制度等方便增加環境資源保護的內容。

3.2 立法上明確農民環境權

環境權是自然人享有適宜自身生存和發展的良好生態環境的法律權利[9]。農民群體與其他群體相比，在很多方面都處于弱勢地位，環境權作為一個基本的人權，對于城市市民來說，當相關環境權益受到損害時，會通過相應的法律途徑去保護自己的權益，而農民普遍文化水平較低，農民在環境資源保護中的平等權與享受良好生活居住環境的權益受到的侵害，是否能夠得到補償，如何尋求救濟，我國現行的法律體系無法解答。因此，應在農村環境保護相關立法中明確規定農民的環境權，將其在農村環境保護制度中加以具體化，而相關環境義務和環境責任的設定都應以農村居民環境權的有效實現為中心。

3.3 擴寬農民參與農村環境保護立法的途徑

對立法的類型以及內容提出意見的主體主要是我國行政管理部門，由于立法參與渠道的單一性，使其制定的法律、法規難免有失公正性。擴寬農民參與立法的途徑，對提高立法質量起了積極作用，如設定農民旁聽制度、參與法規草案的反饋意見等，這些意見

都可作為立法的重要依據。

3.4 完善我國農村環境保護法律制度

3.4.1 制定一部專門的農村環境保護法

制定一部《農村環境保護法》，有效保護和改善農村環境，逐步控制和治理污染，維護生態平衡，保護農業資源，實現環境保護與農村經濟的可持續發展，對我國當前的農村環境保護是非常重要和迫切的，對農村頻繁爆發環境群體性事件更是根本上的一種防治對策。

3.4.2 填補農村環境立法空白，制定農村環保單行法

逐步制定和完善有關農村化肥、農藥、農膜污染防治，規模化養殖污染防治等法律、法規和規章，建立相配套的農村環境單行法律規范，如制定《農藥使用環境污染法》、《農業區域規劃法》、《畜禽養殖污染防治法》等方面的法律；對農村生態環境保護和生態產業發展等滯后領域的立法，抓緊制定資源有償使用、生態環境補償等方面的法規；搞好農產食品安全的法律保護。

3.4.3 修訂現行的有關農村環境保護方面的法律、法規

對于滯后時代發展的法律、法規，不能滿足當前環保新形勢需要的法律進行修訂。目前，環境保護部已經啟動《環境保護法》的修訂工作，同時建議適時修訂各相關法律，如建議修訂《固體廢棄物污染環境防治法》，在該法中確立循環經濟的原則，將循環利用作為處理固體廢棄物最有效的辦法，很多關于固體廢棄物的立法，如日本就是將循環經濟理念作為其立法原則。農民是農村環境污染和防治的主體，在該法中還要加入對農民的獎勵措施，充分調動起農民的積極性和主觀能動性，對于農村環境狀況的改變是有積極推動作用的。

[1]～[2] 《中國環境統計年鑒》（2012年）.

[3] 錢永濤.對農村環境保護監管的思考[J].中國環境管理，2011（3）.

[4] 梁滌堅，廖建求，劉建新等.中國新農村環境法治研究.武漢∶中國地質大學出版社，2009：110-115.

[5] 《中華人民共和國環境保護法》（1989年）.

[6] 《中華人民共和國水污染防治法》（2008年）.

[7] 《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2005年）.

[8] 包晴.對我國環境污染轉移問題的理性思考[J].甘肅社會科學，2007（4）.

[9] 鄒雄.論環境權的概念[J]. 現代法學，2008，30（5）.

Suggestions to the status of rural environmental protection legislation in China

Sun Li1Lu Yan-na2Zhu Jing2Wang Bin-bin3Zhao Hui-fen1
(1.China Environmental Publishing Limited Liability Company，Beijing 100062 ; 2. Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012; 3.Information Center of Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029)

The situation of rural environmental protection is getting severe. According to the current problems of rural environmental protection, the paper analyzed the legal provisions and its problems of the rural environmental protection laws and regulations from the legislative point of view, and made suggestions for the perfection of future rural environmental protection laws and regulations.

Rural environmental protection；Legislation；Environmental right

X32

A

1674-6252（2014）02-0013-04

孫莉，中級編輯，本科，主要從事環境圖書類的編輯工作.汪彬彬（通訊作者），工程師，在職研，主要從事環境信息管理工作.