可持續發展指標：發展中國家的決策過程和適用性整合

作者：May A. Massoud et al 翻譯：馬也力

可持續發展指標：發展中國家的決策過程和適用性整合

作者：May A. Massoud et al 翻譯：馬也力

實現可持續發展已經成為了重要的全球性目標，這反映了公眾以及決策者對環境問題日益增長的關注。雖然可持續發展指標為決策提供了堅實的基礎，但許多國家特別是發展中國家并沒有向可持續發展邁進。本文考查了在發展中國家測量可持續發展指標面臨的挑戰，這些指標在決策中的有效性和指標對決策過程的影響。特別地，本文將評估這些指標是否被整合到了決策進程中而且是否促進了可持續發展。環境數據的約束，缺乏相關機構的協調，發展中國家資源的缺乏都阻礙了可持續發展指標的測量。水、衛生條件的案例表明在政策和決策過程中整合可持續發展指標的無效性。既要有可持續發展的核心指標集以整合決策者關注環境問題，也要輔助以反映地方關注和文化多樣性的地方性指標，這是至關重要的。報告應該包括對環境因素和健康產出相關的分析，也應該相應地轉化為對經濟的影響。

可持續發展；指標；發展中國家；適用性

引言

可持續性和可持續發展幾乎被認為是同義的，而且也是基于經濟、環境、社會和體制的整合，考慮到了它們的相互影響、倫理道德在代際公平的原則下與可持續發展概念相聯系。代際公平和環境保護原則也被稱為生態的完整性。實現和保持可持續發展在發展中國家與發達國家是不同的，可持續發展的概念，它包含了不同可持續范疇的目標和指標是很難量化的。同時缺乏實施的實際方法和強有力的績效及有效性措施，導致了很難將其結合到一個特別的規劃、計劃中

去。如何實現可持續性的測量并在決策過程中加以應用這是至關重要的。

需要對環境狀況、趨勢和環境影響方面有更多的知識和可靠的數據，這一問題已經在1992年里約環境與發展大會所得到了承認。同樣，里約會議和21世紀議程肯定了，需要可靠和適當的方法測量可持續發展。建立一些方案去測量可持續發展，通過使用量化工具，如：環境可持續發展指標（SDIs）。這些指標的目的是指明進展與共同的可持續發展目標的差距，為了引導公眾、決策者和管理者，指標并不能提供一個完整的答案，但是可以表明發生的變化，或發展的方向和估算進程的時間。指標可以關注出現的問題和引發人們對有效性和當前重要環境政策的注意，目標利用指標去制定特別的終點和時間表。可持續發展指標可以被歸納為單一變量指數，稱為綜合的單一指數，例如：生態足跡，環境可持續性指數，環境績效指數和多變量指數稱為“指標集”，考慮到可持續發展的本質，單一或綜合的指數是復雜的而且可能會隱藏掉一些嚴重的不足。還有“綜合”可以隱藏指標的不同變化并掩飾了進度和方向。

對于人類活動對環境影響的關注已經引發人們需要了解發現環境變化的長期數據。自1990年以來，人類對指標的使用已經大大的增加了，并認為指標可以作為管理工具，可以促進公眾與決策者之間的相互溝通。利用可持續發展指標暴露出環境、社會和經濟目標之間的聯系。

可持續發展委員會的指標見表1。總而言之，影響可持續的主要因素會影響到指標的選擇和作為選擇

的標準。實際上，缺乏一個國際上接受和所采用的可持續發展指標框架，也是應用可持續發展指標的主要障礙。還有，許多現有地方可持續性指標存在重大的缺陷和限制。人們開發了許多選擇指標的標準和指南，然而，這些標準并不能反映對政策和決策的影響以及公共傳播的程度。這些內容包括但并不僅限于以下內容：

·可利用或可獲得

·全國范圍內

·針對重要的環境問題

·相關、可理解和適應未來的需求

·可測量、可重現

·可以國際間比較

·以合理的成本獲得可用數據

1．可持續發展指標模型

可持續發展指標模型的設計使用并沒有一個的最佳方法，“壓力-狀態-響應”（P-S-R）模型是由經濟合作發展組織所開發的，被公認的環境指標方法框架。該模型是由環境觀察所推動的。它表明了潛在的壓力，例如：政策決策，相關行業產生的變化，接下來對環境能力為滿足需求而產生的鄰近壓力，土地利用的變化或產生的廢棄物及排污。從而產生一系列的響應，導致了主要的改變或對個人、社區、行業或全國的鄰近壓力。（P-S-R）也已經被劃分并進一步開發了三個框架：D-S-R （用驅動力取代壓力指標，）P-S-I-R（增加了新一類個指標“影響”）和D-P-S-I-R綜合了上述所有指標。考慮到經濟、社會和體制因素不僅僅是環境因素從而增加了驅動力指標。影響類指標的優點是可以獲得壓力對狀態產生的效果。

眾所周知的基于項目的方法，投入-產出、結果-影響框架是另一類模型，這會在監測項目有效的時候所采用，這些項目的目的往往是要改進環境狀況。在項目開始前，依此框架就要進行環境的監測，在項目實施期間及項目完成期間都要進行環境監測。基于主題（環境問題）框架，而且資本核算框架也是可持續發展模型的內容。根據基于主題的框架，主題的建立要根據相關的國家政策，因為國家政策提供了指標與政策目標和過程聯系的能力。基于資本法的可持續發展指標框架提供了如何發展才能實現可持續的可能。這種方法引入了不同類型資本間的“可替代”的概念，然而這種概念存在不確定，因為一種資本由另外一種資本來替代是不可能的。基于資本核算框架的指標體系源自于經濟學。根據該方法，自然資源可以像財政資源一樣是可以核算的。但是，實施這種方法的障礙實際上的難點在于環境資源的量化是很困難的。

2．可持續發展指標在發展中國家的適用性

全世界關于可持續發展存在著巨大的不平衡。從全球來看，發展中國家對應著最弱的聯系（UN，2004）。可持續發展指標集，各國有很大的不同，由于在環境、社會、經濟、體制和政治有很大的變化，在發展中國家可持續發展指標測量面臨著幾大挑戰，包括了數據的可用性、可靠性、資源的缺乏、缺乏相關部門間的協調，而且還僅限于此。

2.1 數據收集、可用性和可靠性問題

由于缺乏環境信息系統，發展中國家缺乏國家、地方層面的基礎數據，而根據相關信息推導才能獲得這些數據。基礎數據的缺乏是可持續發展指標測量的主要障礙。許多發展中國家缺乏人力、機構能力去評價政策和戰略對環境的影響。還有，缺乏環境數據收集的體制，導致了缺少長期時間序列數據。從而限制了數據模型的使用，這些模型需要標準與實驗。即使

有這些信息，發展中國家存在的嚴重問題是信息在環境當局間不能共享。同樣的還有數據的可靠性和完整性的問題。發展中國家與發達國家之間在數據的質量、可獲得、相容性、可信性、可靠性方面的差距日益擴大，阻礙了環境與發展方向的正式決策。

2.2 財政資源的缺乏

在發展中國家，政府資金長期不足。因此，政府缺乏監測和規劃的財政、技術資源，其預算被用于了處理現有問題和減少對經濟、環境的現實影響方面。還有，發展中國家的政府缺乏分配指標工作的資源和能力。國家的大部分預算被花費在解決現實問題和其它競爭性優先領域，而只有很少的經費用于了環境監測和規劃。在資金缺乏的情況下，在公共預算中環境問題排不到優先序列中。這些都是發展中國家面臨的約束和條件。發展中國家監測項目的實施和可持續發展指標的測量是一個長期的過程。在過渡時期，使用現有的數據也許是保證環境問題決策不被忽略的最好方法。

2.3 缺乏協調

環境可持續發展在幾個方面是相互聯系和相互依存的，包括：經濟增長和社會發展。可持續發展指標沒有被設計整合到主流政策機制當中來，而且政府與非政府組織之間缺乏有效的協調，重復性工作浪費了時間與資源。還有缺乏協調導致了責任的分散和措施的分散。需要從部門主導向綜合參與的轉變，為了提升決策能力就要改進政府環境政策的一致性整合。實施可持續發展指標，政治約束也發揮著關鍵性作用。從全球看，環境問題很少被納入政府的高級別優先領域。

2.4 實例：水，衛生系統，健康

經濟的發展和人口的增長導致了對于自然資源和各種能源消耗量的劇烈增長，同時這種增長還導致了環境污染以及對于全球氣候的不利影響，資源消耗殆盡，生態系統質量下降。毫無疑問，環境質量的下降影響了人們的健康，貧窮程度以及經濟發展。減少人類活動對于環境的影響，對于確保一個可持續發展和更加健康的未來是十分必要的。水被應用于各種目的，比如市政用水，工業用水，農業灌溉，水力發電，吸收廢棄污染物等。顯然，水是一種非常普遍的資源，發展的各個環節都離不開水。所以從水資源的可持續

利用性出發可以很好的指示出可持續發展程度。本文第四部分通過嘗試說明SDIs對于將環境影響轉化為政策行動的無效性來對水資源的現狀進行解釋說明。

水是公共衛生的重要組成部分，能否提供安全的水資源是對整體國民承擔的巨大責任。雖然在21世紀我們已經可以看到很多先進的發展，但這種責任并沒有減輕，數十億的人口還在為人類生存的最基本條件——食物，住所，安全的飲用水和充足的衛生資源奮斗著。水所導致的疾病對于公眾健康和經濟發展來說是一個巨大的威脅。全世界每年發生40億起腹瀉的病例，導致二百二十萬人死亡，在發展中國家，80%的疾病都來源于不干凈的飲用水和衛生資源的匱乏。水資源的短缺對于兒童的影響最大，在世界范圍內腹瀉是導致兒童死亡的最主要疾病，5個孩子中就有一個因此而死亡，15%的5歲以下兒童的死亡都是由其引起的。此外，對于衛生系統服務的提升也存在非常不足，所以，為了達到新千年的發展目標，僅在建設衛生系統的基礎設施上的投資就要翻倍，達到70億美元一年。通常，治理和管理廢水的巨大成本是阻礙這些項目執行的主要因素。考慮到發展中國家經濟資源的局限性，發展出創新型的金融方案來支持這些投資項目是十分必要的。根據WHO的調查，目前治理和提升水資源以及衛生系統每年要花費發展中國家84億美元。因此，水環境，衛生系統和人民健康的可持續性發展是一個非常復雜的概念，尤其對于面臨著發展十字路口的發展中國家來說。水是生活必需品，經濟發展的必要資源，生態系統中不可缺少的一部分，對于水資源的可持續性管理是一個巨大的挑戰。

高質量水資源的可得性，以及水資源的質量是可持續發展的先決條件。在全球的尺度上，從20世紀初以來，水資源的消耗量已經上漲了7倍，這是由于人均用水量和人口的增長共同造成的結果。目前，水資源的安全和管理對于可持續發展目標的達成有最重大的影響。不完善的法律，不完善的規定，國際間缺乏合作，對水資源所有權的爭奪，挪用公共水資源為私人牟利是影響水資源管理的幾個最主要因素。使用記錄設備來監視水質和得到水資源相關設備的運轉報告是一個老傳統。對于P-S-I-R監控設備構架的例子在表2中呈現。這樣的理論模型，在美國中部地區的相關項目中進行了實驗，從而給相關水力部門提供可借鑒的經驗。

對于決策者最為巨大的挑戰是獲得可靠的信息并利用這些信息來指導水資源的管理和保護。這些信息非常必要，因為不論是國家級還是地區級的政策制定都要基于這些信息。了解某種水資源問題是獨立的個案還是普遍存在，水質條件在空間尺度還是時間尺度上變化對于建立適當的水資源管理系統是十分必要的。關于污染源的自然條件和水質條件數據信息的不充分，以及對于經濟，社會和文化信息的缺乏經常會對發展有效的管理體系造成阻礙，尤其是在發展中國家。同樣地，機構間在制定水資源管理政策時缺乏協調合作也會阻礙可持續性的水資源管理。舉例來說，一個河流水域的記錄監控設備可能覆蓋了比相關政策和規定所能覆蓋的區域還要大的面積。這些水域跨越了多個行政區劃并由多個目標不同的組織管理。

目前很多發展中國家正面臨著盲目的投資，公共機構能力不足，政策和規范的缺乏所引發的水資源錯誤管理問題。在那些四季分明，農業主要依靠水資源進行灌溉的國家，尤其是在旱季時，確立適當的指標對于投資增加儲備是很必要的。其他利益指標包括：社會的公正，資源分配的公平（城市-鄉村，富人-窮人，居民-工業-農業），國內不同地區水資源的質量和使用機制（窮人的利益，供應者和消費者的利益）。另外，對于水資源利用量的不確定性，建立適當指標的難度也應當加入上述限制條件。另外。SDIs對于環境，經濟和社會福利之間的聯系也很不清楚。

3．可持續發展指標在決策過程中的整合

盡管SDIs日益得到全球各國的認可，但他們對于政策制定的影響和參與程度還十分有限。世界各國和各地區所應用的不協調的方式，公共機構缺乏能力，含糊的權力構成，以及運營目的的不明確使得這一情況更加惡化。經常性的，由于缺少對于信息的深入分析和總結導致了信息的混亂，因為這些信息并沒有被轉化為可利用的信息。考慮到環境問題在自然界中是跨學科并相互關聯的，有利用價值的信息對于決策是非常重要的。對于SDIs的利用處和價值的闡述對加強政策制定過程中的整合和發展各個權威機構間的合作是非常重要的。舉例來說，報告中應該包含由于環境因素所導致的衛生問題對于經濟的影響，以便進行相關的決策。決策者所發布的信息容易理解，容易轉化為政策行動。另外，如果不能成功的將環境，經濟，社會和公共機構的指標都聯系到一起，就會導致不能

充分的標明可持續發展的要點。

另外，很多發展中國家覺得現存的SDIs沒有反映出地區文化的多樣性。在發展中國家，微觀經濟，政治和環境條件都十分復雜。舉例來說，水資源的管理并不局限于監控活動，社會參與也同樣重要。將社區成員包含入關鍵指標的完善過程中是非常重要的，因為這樣不僅能產生反映出當地價值觀的數據，還能加強對于社區的教育。SDIs的價值由其對政策制定和決策過程的影響來體現。通過給予社區一定的權力來鼓勵和促進他們積極的參與進相關工作中。向當地居民提供相關的教育，資源和必要的信息以使他們可以改變影響他們的環境問題是十分重要的。當地社區成員由于他們的經驗和對問題地點的接近，是執行監督和檢測的理想人選。對他們進行相應的訓練使得他們學會維護和運行監控設備對于監控的實施是必要的。通過聯合訓練，技術支持和公眾意識培訓來鞏固發展中國家人和公共機構的能力是實現有效果環境管理的最初一步。

這些指標并不能表明現在可持續發展的程度，因為沒有標準去衡量可持續發展的程度。所以，SDIs可以用來預估趨勢，進行早期警告，對公眾和決策者的交流提供便利。最大的挑戰是將這些指標聯系到政策和正式書面規定。政府阻止涉及到他們政策的計劃和管理，社會和經濟一體化。另外，各個不同的可持續發展前景之間的相互作用，他們是如何正面或者負面的相互影響的，這對任何策略的制定來說都是一個基本的方面。

4．結論

發展的過程和可持續發展指標的貫徹執行是非常重要的，因為他們對于衡量取得目標的進展來說是必要的。然而，這些指標應該可以通過展示可持續發展的各個方面互相的影響來說明以前經濟對于環境的影響。這對于更長遠的研究和對于SDIs的主旨和分主旨之間的聯系的更深入的分析是必要的。盡管發展中國家要面對很多挑戰和難題，采用SDIs可以得到關于可持續發展的條件的評估和未來的趨勢。發展中國家不應放緩采用SDIs的腳步，因為很多自然資源都將消耗殆盡，環境問題也在不斷惡化。原始數據的有效收集和數據庫的建立以及經濟和人力資源的充足供應對于SDIs的成功管理是十分必要的。

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李克強談長江生態安全：確保一江清水綿延后世

4月28日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強在重慶主持召開座談會，研究依托黃金水道建設長江經濟帶，為中國經濟持續發展提供重要支撐。

中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗出席。

會上，國家發改委負責人匯報了長江經濟帶建設總體考慮和相關規劃。上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、重慶、云南、貴州等11個長江經濟帶覆蓋省(市)政府主要負責人匯報了對建設長江經濟帶的思考和建議。李克強與大家熱烈討論。

李克強指出，從沿海起步先行、溯內河向縱深腹地梯度發展，是世界經濟史上一個重要規律，也是許多發達國家在現代化進程中的共同經歷。長江橫貫東中西，連接東部沿海和廣袤的內陸，依托黃金水道打造新的經濟帶，有獨特的優勢和巨大的潛力。貫徹落實黨中央、國務院關于建設長江經濟帶的重大決策部署，對于有效擴大內需、促進經濟穩定增長、調整區域結構、實現中國經濟升級具有重要意義。

李克強說，長三角地區是我國經濟增長的重要一極，中西部具有經濟發展最大的回旋余地。建設長江經濟帶，就是要構建沿海與中西部相互支撐、良性互動的新棋局，通過改革開放和實施一批重大工程，讓長三角、長江中游城市群和成渝經濟區三個“板塊”的產業和基礎設施連接起來、要素流動起來、市場統一起來，促進產業有序轉移銜接、優化升級和新型城鎮集聚發展，形成直接帶動超過五分之一國土、約6億人的強大發展新動力。

李克強強調，建設長江經濟帶也是深化改革開放、打破行政區劃壁壘、建設統一開放和競爭有序全流域現代市場體系的重要舉措。要建立健全區域間互動合作機制，完善長江流域大通關體制，更好發揮市場對要素優化配置的決定性作用。實施東西雙向開放戰略，與依托亞歐大陸橋的絲綢之路經濟帶相聯接，構建沿海、沿江、沿邊全方位開放新格局。要把建設長江經濟帶同穩增長、促改革、調結構、惠民生緊密結合，使各項舉措既利當前、更惠長遠，增強發展韌性和抗風險能力，帶動創業就業，為經濟社會持續健康發展增添新動力。

李克強指出，長江生態安全關系全局，要按照科學發展的要求，處理好發展和保護的關系，避免產業轉移帶來污染轉移。要加強生態系統修復和綜合治理，做好重點區域水土流失治理和保護。在全流域建立嚴格的水資源和水生態環境保護制度，控制污染排放總量，促進水質穩步改善，確保一江清水綿延后世、永續利用，走出一條綠色生態的新路。

Indicators of sustainable development: integration in decision-making process and applicability in developing countries

May A.Massoud et al Translator:Ma yeli

achieving sustainable development has become a major global goal refecting the increasing concern by the public as well as decision makers over environmental issues. Although sustainable development indicators were developed to provide solid bases for decision making, many countries and in particular developing countries did not even approach sustainable development. This paper examines the challenges of measuring sustainable development indicators in developing countries. It also scrutinizes the usefulness of those indicators in policy-making and their impact on decision-making process. In particular, this paper will evaluate whether the indicators have been integrated into policy-making procedures and whether they are facilitating sustainable development. Environmental data constrains, lack of coordination among concerned authorities and lack of resources impede the measurement of SDIs in developing countries. The case example of the water and sanitation conditions illustrates the ineffectiveness of integrating the SDIs into policy and decision-making processes. It is essential to have a common global core set of SDIs to alert decision makers to environmental problems ,supplemented by local indicators that refect local concerns and cultural diversity. Reporting should include analysis that links environmental factors and health outcomes that should be in turn converted to economic impacts.

sustainable development；indicators；developing countries；applicability

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1674-6252（2014）02-0022-05