北京市生態環保建設經驗對南京的借鑒

秦海旭 吳 豪 朱小曼 劉海濱 王慶九

(1.南京市環境保護科學研究院，南京 210013；2.南京市環保局，南京 210019)

北京市生態環保建設經驗對南京的借鑒

秦海旭1吳 豪2朱小曼1劉海濱1王慶九1

(1.南京市環境保護科學研究院，南京 210013；2.南京市環保局，南京 210019)

北京以舉辦奧運為契機，全面改善了環境質量，兌現了“綠色奧運”的莊嚴承諾。后奧運期間，北京繼續實施了一系列環境保護行動計劃，大力推進生態文明建設，“綠色奧運”成果得到鞏固提升。借鑒北京成功的做法和經驗，特提出南京環境保護和生態建設的對策建議。

北京；生態環保建設；借鑒

前言

2010年以來，為鞏固提升“綠色奧運”成果，北京市提出“綠色北京”發展戰略，發布實施“綠色北京”三年行動計劃。三年多來，產業結構優化調整邁上新臺階，綠色產業創新活力充分釋放，城市綠色發展承載能力鞏固增強，資源、能源利用效率持續提升，環境污染防治取得階段性成果，綠色發展機制進一步健全。為大力推進生態文明建設奠定了堅實的基礎。如今隨著十八大“五位一體”總布局的提出，生態文明建設日益受到各級政府的重視，北京市為深入踐行生態文明建設，于2013年3月28日召開了《北京市生態文明和城鄉環境建設動員大會》，部署了近期生態環境建設的重點工作，并要求各責任主體立下“軍令狀”，倒排工期，力爭三年初見成效，讓北京天更藍、地更綠、水更凈。北京市過去在生態文明建設過程中取得的成績以及未來三年的具體工作打算對南京市生態文明建設都具有很強的借鑒意義，值得南京深入學習。

1．北京與南京概況對比

北京是我國的政治中心和文化中心，位于華北平原的東北邊緣，背靠燕山，有永定河流經老城西南，毗鄰天津市、河北省。南京是華東地區中心城市和重

要產業城市，處于長三角都市圈。兩座城市的相關經濟社會情況對比如表1。

由表1可以看出，北京的整體規模大約為南京的2～3倍，人均GDP與南京相當，煤炭消費總量明顯低于南京，第三產業比例明顯高于南京。

2．北京市生態環保建設主要做法

2.1 改善環境空氣質量

北京自1998年以來，大力整治大氣污染，空氣質量明顯改善。2008年奧運會期間實現了空氣質量天天達標。2012年空氣中的二氧化硫 （SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入顆粒物（PM10）濃度分別為28微克、52微克和109微克/立方米，與1998年相比，分別降低了77%、30%和42%12012年南京市SO2、NO2、PM10濃度分別為33微克、51微克和102微克/立方米。近30年來南京市SO2、PM10顯著下降，NO2呈上升趨勢。。

1. 建立高位協調的大氣污染綜合整治領導機構

2013年3月，經北京編委批準成立了市大氣污染綜合整治領導小組，由市長任組長，副市長、市政府黨組成員任副組長，市政府分管秘書長、市委宣傳部常務副部長以及25個委辦局和各區縣人民政府、北京經濟技術開發區管委會的主要領導為小組成員，領導小組辦公室設在環保局。主要職責為研究、審議本市大氣污染防治方面的政策、規劃、計劃和措施；協調解決大氣污染綜合整治工作中的重大問題；指揮、協調本市空氣重污染日應急工作；推進區域空氣污染聯防聯控。

2. 細化和落實大氣污染防治計劃

北京從1998年至2009年，采取了十六個階段的大氣污染治理措施。2011年以來先后發布《北京市清潔空氣行動計劃（2011—2015）》和《北京市2012—2020年大氣污染治理工作方案》。2013年又制定了《北京市2013年清潔空氣行動計劃（含補充措施）任務分解表》，提出了大氣污染綜合治理69項措施，確定了各項措施的牽頭單位和責任單位，明確了分季度落實的進度要求。

3. 堅決打好“壓煤”、“換車”和“降塵”三場硬仗

在“壓煤”方面北京關停了國華、京能、高井電廠的燃煤機組，建成四大燃氣熱電中心；對城六區181座燃煤鍋爐房進行天然氣改造。持續優化能源結構，天然氣消費總量為72.96億立方米（2011年），2012年清潔能源消費比重達到78%左右，新能源與可再生能源消費比重達4.3%左右，計劃燃煤消耗總量由2010年的2635萬噸削減到2015年的1500萬噸，到2020年控制在1000萬噸以內。

在“換車”方面，北京一是加快高污染車輛淘汰，2009年實施了黃標車淘汰，截至2010年年底共淘汰15.6萬輛黃標車；2011年開始，進一步加大力度淘汰高污染機動車，出臺了《北京市進一步促進老舊機動車淘汰更新補助資金管理辦法》，對淘汰（轉出本市和提前報廢）老舊機動車的車主給予獎勵，截至2012年年底，市財政累計投入18億元，淘汰黃標車和老舊機動車66.3萬輛， 2013年計劃淘汰18萬輛老舊車輛，“十二五”期間力爭淘汰老舊機動車100萬輛。二是不斷嚴格新車及油品標準，2012年5月1日，開始提供京Ⅴ汽油、柴油，2013年2月1號起開始實施機動車京Ⅴ標準。三是加大電動汽車、LNG（液化天然氣）車等新能源車的研發和推廣力度。

在降塵方面，北京主要從施工揚塵控制、道路清

掃保潔和大力植樹造林三方面采取措施，按照奧運保潔標準，提高城市道路保潔水平；加大施工工地揚塵污染執法監管力度，采取高限處罰、停工整頓、停止在京投標資格等措施；進一步提高“吸、掃、沖、收”一體化設備清掃保潔作業率。

4. 加快完善大氣污染防治政策法規

北京制定了一系列大氣污染防治政策法規，為大氣污染防治提供了法律依據和保障。一是正在制定北京市大氣污染防治條例。該條例擬于2013年下半年出臺，既固化確有成效的污染控制措施，又增加污染物排放總量控制、區域限批等更嚴格的制度；二是擬出臺新一階段排污收費政策。研究增加工地揚塵、餐飲油煙、揮發性有機污染物等排污收費項目，擬提高二氧化硫、氮氧化物收費標準；三是嚴格執行環境影響評價制度。按照“以新帶老”、“增產減污”、“總量減少”等的原則，實施環評審批，源頭控制污染增量，在石化、化工等6個重點行業開展 “減二增一” 試點；四是出臺污染減排獎勵政策。制定了《北京市節能減排獎勵暫行辦法》，2012年共安排1.2億元減排獎勵資金，推動各項減排措施落實，同時出臺電廠脫硝電價補貼政策。

2.2 提升區內水環境質量

北京以舉辦奧運為契機，污水處理和再生水設施建設取得了跨越式發展，全市現有大中型城鎮污水處理廠42座，城鎮小型污水處理廠50座，村級污水處理設施800余座，污水管線7857公里，污水日處理能力達到398萬立方米，2012年污水處理率達到83%，高品質再生水廠18座，再生水利用率達到61% 。

1. 組建水務一體化管理機構

北京于2004年成立水務局，所有的涉水事務，包括城市防洪、水系治理、水源保護，以及取水、供水、排水、污水處理及回用等將全部由新成立的市水務局統一管理。通過水務一體化管理，實現了城鄉統籌，實行了流域管理，嚴格保護了飲用水水源；實現了水污染防治與水資源開發利用相結合，推進了污水資源化，提高了水資源循環利用率；實現了污染物排放總量控制，在削減污染物的同時補充生態環境用水，逐步改善水環境質量，恢復和保護水體生態功能。

2. 進一步完善和落實污水處理方案

2013年，北京制定了《北京市加快污水處理和再生水利用設施建設三年行動方案》，計劃到2015年全市污水處理率達到90%以上，四環路以內地區污水收集率和處理率達到100%，中心主城區污水處理率達到98%，新城污水處理率達到90%；污泥基本實現無害化處理，實現首都水環境明顯好轉。三年內實施再生水廠、配套管線、污泥無害化處理設施和臨時治污工程四大類、共83項建設任務。2013年到2015年，全市新建再生水廠47座，所有新建再生水廠主要出水指標一次性達到地表水Ⅳ類標準；升級改造污水處理廠20座，新增污水處理能力228萬立方米/日；新建和改造污水管線1290公里，新建再生水管線484公里；新建污泥無害化處理設施14處，新增無害化污泥處理能力3995噸/日。

3. 制定和完善污水處理政策法規和標準

近年來，北京出臺了一系列污水處理政策法規和標準，一是提高污水處理廠出水水質標準。2008年北京全面啟動現有污水處理廠升級改造工作，要求出水水質達到地表水Ⅳ類水體標準。二是擬修訂出臺《北京水污染物排放標準》。將制定更嚴格的工業企業廢水排放標準，加強對化工、制藥、紡織、食品制造、釀造和電鍍等工業廢水直接向環境水體排放的監管，確保重點污染企業在“十二五”末達到新的排放標準。三是創新污水處理投融資模式。充分發揮政府投入的主導、引領和帶動作用。建立服務價格合理、融資靈活多元、政策支持有力、政府監督到位的市場化投融資模式。市政府授權的特許經營單位作為中心城區排水和再生水設施投融資、建設、運營主體，市政府向其購買排水和再生水公共服務。四是建立跨界斷面考核機制。北京確定了38個區縣跨界水質考核斷面，擬訂了考核辦法、指標，建立了考核機制，落實了水質目標。

2.3 加快城鄉生態環境建設

近年來北京實施了一系列生態建設重點工程，城鄉生態環境得到持續改善。2012年，全市林木綠化率達到55.5%，森林覆蓋率達到38.6%，人均公共綠地面積達到15.5平方米 。

1. 強化對生態空間的管制

2012年北京頒布實施《北京主體功能區規劃》，將全市國土空間劃分為四類功能區域和禁止開發區域。四類功能區域包括首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區；禁止開發區域包括世界自然文化遺產、自然保護區、風景名勝區等，呈片狀分布于四類功能區。生態涵養發展區約占市域總面積的68.6%，禁止開發區域約占市域總面積

的18.4%。注重引導各功能區域的差異化發展，對門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶五個區縣，不再規定國民生產總值的增長目標，上述區縣是北京的生態屏障和水源保護地。另外，北京計劃在《北京限建區規劃（2006—2020年）》的基礎上劃定基本生態控制區，有效控制新增建設用地無序蔓延以及對生態廊道和生態敏感區的占用。

2. 研究制定生態補償政策

近年來，北京積極探索制定和實施了若干生態補償政策，具體包括水源地補償、生態公益林補償、礦山生態環境恢復補償、自然保護區補償等政策。譬如生態公益林補償對象為負責山區生態公益林撫育保護和管理的具有本地戶口的管理人員，管護人員工資標準為400元/月?人。2004年以來，年投入補償資金1.92億元。目前正在探索上游地區對下游地區的生態補償模式。

3. 全力實施重大生態工程

近年來，北京完成京津風沙源項目一期工程，啟動實施百萬畝平原造林工程，2012年，完成平原造林25.5萬畝，2013年計劃造林35萬畝，每畝財政補貼3萬元；基本建成11處新城萬畝濱河森林公園，總面積10.8萬畝，總投入60億元；建設郊野公園達到60余處；打造“兩環”及兩道生態屏障，一環是指包括城市郊野公園環在內的五環路兩側綠化帶，也是平原區的第一道綠色生態屏障，目前已建成；另一環是六環路兩側綠化帶，通過加寬、加厚，將形成平原區的第二道綠色生態屏障，目前正在建設過程中。

2.4 推動產業結構調整

近年來，北京按照科技創新、文化創新“雙輪驅動、創新發展”的戰略，加快產業結構調整，促進“三高”企業有序退出，減輕資源環境承載壓力。2010年以來，北京以年均4%的能源消耗增長支撐了年均8.7%的經濟增長。產業結構持續優化，2012年第三產業比重達到76.4% ，輕重工業比例為15∶85 。

1. 規劃產業發展功能分區

目前北京正逐步形成“四區、一帶、一圈” 產業空間發展新格局。具體而言就是，“四區”包括京南打造戰略性新興產業集聚區、京北高技術產業集聚區、京東服務型制造業集聚區和京西生產性服務業集聚區；“一帶”是指在生態涵養區打造環山綠色制造業發展帶；“一圈”是指緊密圍繞打造首都經濟圈，推動環京周邊產業協作圈建設。

2. 繼續推進重污染企業有序退出

北京以舉辦奧運為契機，加快“三高”企業關停并轉、有序退出。一是制定相應退出標準和名錄。制定《北京水泥、造紙、電鍍、鑄造、平板玻璃、印染及小化工7個行業企業的退出標準》，分批次發布不符合首都功能定位的“高污染、高耗能、高耗水”工業調整退出目錄。二是出臺相應獎勵政策。2008年出臺《關于鼓勵推出“高污染、高耗能、高耗水”企業獎勵資金管理暫行辦法》，近三年共安排財政資金7424萬元（不含首鋼）用于支持企業退出，主要用于解決職工安置問題。三是實施首鋼搬遷重大工程。首鋼在其鼎盛時期，利稅就占到全北京稅收的1/4，同時也是北京最大的排污大戶之一。在申辦奧運塵埃落定后，2005年2月，國家發改委正式批復了首鋼搬遷方案，并于2012年年初完成搬遷任務，目前在首鋼原址上將開發建設文化創意產業、高級商務區等四大功能區。

3. 加快培育綠色產業

2012年，北京新能源和節能環保產業總收入規模達到1800億元左右，產業規模較2009年實現翻番。北京市朝陽循環經濟產業園是一個很好的范例，園區總面積2935畝，是北京市第一批循環經濟園區類試點單位。園區于2002年開始建設，已建成并投入運營的項目有衛生填埋場及配套設施、醫療垃圾處理廠、生活垃圾焚燒廠和餐廚垃圾處理廠。園區以循環經濟為核心，以可持續發展為方向，通過統一規劃，精心實施，建設具有技術先進的固體廢物處理和綜合利用設施，滿足朝陽區社會經濟發展的大型生活垃圾綜合利用循環經濟園區，成為環保達標、環境優美的綠色生態園區。

3．對南京的借鑒

學習北京的生態環保建設經驗，結合上述具體舉措，針對南京具體情況提出以下四大方面借鑒之處：

3.1 借鑒北京大氣污染防治經驗，大力提升環境空氣質量

1. 將市環委會設立為一個常設機構，強化環委會職能，環委會分設水、氣、固廢、生態、綠化等若干小組，相關副市長擔任一個小組的組長。充分發揮環委會組織領導和綜合協調的作用，全面指導大氣污染防治工作。

2. 堅定不移地實施《南京市藍天行動計劃》，咬

住既定目標不放松，力爭實現2015年空氣質量優良天數比例達95%；細化和落實藍天行動計劃年度任務，確定各項措施的牽頭單位和責任單位，明確分季度落實的進度要求，倒排工期，實行責任考核；制定并實施青奧（亞青）會期間環境質量保障臨時管控措施，確保賽事空氣質量全面達標。

3. 認真實施《南京市“十二五”期間控制能耗和煤炭消耗總量實施方案》，通過機組淘汰、煤改氣等措施堅決控制煤炭消費總量，提高清潔能源使用比例，至2015年，單位GDP能耗下降到0.5噸標煤，全市煤炭消耗總量控制在3240萬噸以內；加快黃標車淘汰步伐，組成專門臨時機構，明確牽頭和配合單位，集中辦公，盡快研究出臺黃標車和老舊車輛淘汰獎補政策，并進一步提高機動車及油品標準，推動國Ⅳ柴油的供應，加大對重型車輛的管控力度；實行嚴格的揚塵管控，采取高限處罰、停工整頓、停止在寧投標資格等措施；加大道路保潔頻次，提高“吸、掃、沖、收”一體化設備清掃保潔作業率。

4. 加快修訂《南京市大氣污染防治條例》，實施更嚴格的總量控制、區域限批等制度，明確各相關單位法律責任；研究制定揮發性有機物、餐飲油煙等排污收費辦法，提高二氧化硫、氮氧化物收費標準；在石化、化工、鋼鐵等重點行業開展“減二增一”試點；出臺脫硫脫硝等方面減排獎勵政策。

3.2 借鑒北京水污染防治經驗，全面改善水環境質量

1. 組建水務一體化管理機構，將所有的涉水事務全部交由新成立的機構統一管理。水務一體化管理機構的組建，將有效防止水務工作存在的“城鄉分割、職責交叉、多頭治水”的弊端，“水源地不管供水、供水的不管排水、排水的不管治污、治污的不管回用”的管理體制將得到根本改變。

2. 進一步完善污水處理方案，對污水處理廠規模和處理設施空間布局進行合理的規劃；開展再生水廠建設的可行性研究和試點工作；著力解決污水處理廠進水濃度低、污水收集率低、運行率低和污泥處置能力不足四大難題；加強主城、郊區縣管網建設，推進雨污分流，提高進水濃度，確保城鎮污水處理廠特別是郊區污水處理廠的正常運轉；加快建設污泥處置設施，提升污泥無害化處理能力，下大力氣解決生活污泥出路這一多年未根治的頑疾。

3. 嚴格執行2012年制定的《南京市水環境保護條例》，做到有法可依、有法必依；全面實施污水處理廠升級改造工程，將污水處理廠出水質量提高到一級A標準；實施最嚴格的工業廢水排放標準，加強對工業企業廢水排放監管；對郊區污水處理廠運行維護提供財政支持，確保其正常運轉；統籌安排污水處理建設資金，建立政府主導、靈活多元的市場化的投融資機制；研究建立跨界斷面考核機制。

3.3 借鑒北京生態建設經驗，大力改善城鄉生態環境

1. 盡快編制完成《南京市主體功能區規劃》，明確主體功能區和禁止開發區；在重要生態功能區規劃的基礎上劃定基本生態控制區，并用法定程序固化下來確定為生態紅線，限制各類開發建設，進行永久保護。

2. 研究制定生態補償政策，對水源涵養區、生態公益林、自然保護區、礦山生態環境恢復等方面出臺具體政策，加強對生態功能區和敏感區的保護建設，推動區域差別化發展。

3. 將平原地區造林綠化擺上重要議程；規劃建設一批成片的城市森林公園和郊野公園；加快推進化工園周邊、金陵石化周邊、梅鋼地區周邊生態隔離帶建設。

3.4 借鑒北京產業結構調整經驗，推動南京綠色低碳發展

1. 按照自然經濟條件、資源稟賦和區位優勢等劃分不同產業發展功能區，實行差別化的引導政策，避免重復建設和產業結構趨同；引導產業“退城入園”向各類開發區集聚，促進集約發展、環境保護和資源高效利用。

2. 繼續鞏固“三高兩低”企業整治成果，到青奧會前，基本完成繞城公路以內工業生產類企業退出；制定產業退出標準和名錄，出臺相應政策措施，為退出企業提供資金支持；利用青奧（亞青）契機，將梅鋼搬遷擺上議事日程，帶動整個梅山地區環境整治，促進區域產業轉型，徹底改善奧南地區的環境質量。

3. 加大政策扶持力度，加快發展綠色產業，提升綠色產業在GDP所占比重；運用循環經濟理念和生態工業原理，完善南京靜脈產業園規劃，建設工業固廢、危廢、醫療廢物、生活垃圾焚燒、廚余垃圾等處理和綜合利用設施，將靜脈產業園打造成南京綠色生態產業園區。

The environmental protecting experience of Beijing as a reference for Nanjing

Qin Haixu1Wu Hao2Zhu Xiaoman1Liu Haibin1Wang Qingjiu1
(1.Nanjing Research Institute of Environmental Protection, Nanjing 210013;2. Nanjing Environmental Protection Bureau, Nanjing 210019)

Beijing seized the opportunity of the Olympic Games to improve the quality of the environment comprehensively, fulflled the solemn commitment of Green Olympics. After the Olympic Games, Beijing continues to implement a series of environmental protection action plan, vigorously promotes the construction of ecological civilization. The achievement of the “Green Olympics” has been consolidated and enhanced. Learning from Beijing’s successful practices and experience, put forward the countermeasures and suggestions of Nanjing environmental protection and ecological construction.

Beijin；environmental protecting experience； reference

X32

A

1674-6252（2014）01-0005-05

秦海旭（1983—），男，江蘇淮安人，碩士，從事環境規劃與管理方向工作.