“飛地”開發的前進園區模式
——杭州江東市本級區塊（前進園區）“飛地”開發模式的實踐與探索

杭州經濟技術開發區管委會課題組

“飛地”開發的前進園區模式
——杭州江東市本級區塊（前進園區）“飛地”開發模式的實踐與探索

杭州經濟技術開發區管委會課題組

前進園區“飛地”開發是在堅持蕭山區行政區劃、財政體制、管理權限“三個不變”的前提下，采取行政審批委托、授權、見章蓋章等方式，由前進園區自行籌資、自行建設、自行招商、自行管理。其經驗和模式極具有典型性和代表性，對全省乃至全國特別是東部沿海區域的發展具有重要的參考價值和借鑒意義

為了積極響應浙江省委、省政府建設環杭州灣產業帶的決策部署，深入實施杭州“城市東擴、旅游西進、沿江開發、跨江發展”的發展戰略，同時充分發揮國家級杭州經濟技術開發區的引領、示范和輻射作用，拓展杭州新的產業發展空間，杭州市第九次黨代會提出在蕭山江東圍墾區域設立前進工業園區（即杭州江東市本級區塊），規劃面積40平方公里，由杭州經濟技術開發區按照“飛地”開發模式（飛地是一種特殊的人文地理現象，指隸屬于某一行政區管轄但不與本區毗連的土地）負責開發建設，著力打造環杭州灣產業帶核心區。園區2006年確定選址范圍，2007年全面開發建設。

“飛地”開發的困難挑戰

“飛地”開發是一個新生事物，在全省乃至全國沒有成熟的先例可以借鑒，開發建設中碰到的各種難題、所做的每項工作都需要在實踐中探索。開發以來，前進園區經歷了“爬坡過坎”的艱難歷程，遇到了許多困難和問題，一路走來非同尋常、十分不易。

土地瓶頸制約明顯。（1）基本農田保有量較大。前進園區共有6萬畝土地，但其中5.4萬畝屬于基本農田，占有比率達到90%。國家對基本農田開發有著嚴格的規定，非法占用5畝以上基本農田就要被追究刑事責任。在基本農田占比這么高的情況下，要推進前進園區開發，難度是非常大的。（2）用地規模指標非常少。根據杭州城市總體規劃和土地利用規劃，前進園區可用于開發的建設用地規模指標非常少，其中圈內允許建設區面積共6093畝，圈外允許建設區面積共1222畝，隨著大項目的落戶，園區用地規模空間不足的問題日益凸顯。在解決用地規模過程中，對接部門多、時間要求緊、工作任務重，特別是涉及圈內用地園區不僅要通過省、市國土部門嚴格審查，還要上報國土資源部審批。（3）土地權屬十分復雜。園區地處蕭山江東圍墾區域，由于歷史原因，園區內有蕭山20多個鎮街、500余個村的飛地，土地權屬復雜。征地拆遷需要大量對外溝通協調，往往一個基礎設施或工業項目會涉及多個鎮街、很多個村，征遷任務很重，難度很大。

行政審批體制復雜。（1）審批決策責權利不統一。前進園區的開發主體是杭州經濟技術開發區管委會，是市政府的派出機構，但園區的行政區劃在蕭山區，存在開發建設權與行政管理權不相一致的矛盾。（2）項目審批程序復雜。在項目審批過程中，盡管市里文件規定“辦事不出區”，但由于不能實施跨行政區劃審批，從項目落戶到開工建設有30余項手續辦理，與省、市、區22個部門協調對接，其中涉及市里審批部門7個、蕭山區審批部門10個，各項審批環節較多、流程較長，制約了開發建設。（3）授權委托不到位。園區屬于跨行政區開發，涉及杭州市級、蕭山區主要有城市規劃管理、基本建設管理、環境保護管理、國土資源管理等12項管理職能，在開發建設中需要與市級有關部門、蕭山區進行大量的溝通協調，工作難度較大，行政審批授權、委托等需要理順。

發展基礎較為薄弱。（1）地理位置相對偏僻。園區開發之前，與過去的下沙一樣，都是偏僻的海涂鄉村，地廣人稀，道路不暢，是蕭山比較窮的地方，當地人形象地稱之為“蕭山的東伯利亞”。（2）開發建設起步較晚。直到2006年，杭州市委、市政府才確定前進園區40平方公里的選址范圍。而大江東區域開發始于2001年，相較與江東、臨江，前進園區開發時間較晚，基礎更為薄弱。（3）工業配套設施嚴重不足。園區所在的區域原先多為種養殖業，工業發展所需的路、水、電、氣、熱等市政設施和學校、醫院、商場、藍領公寓等公共配套設施缺乏，企業前來投資發展的先天環境條件相對較差。

資金保障壓力巨大。園區原有發展基礎薄弱，要把圍墾灘涂建設成為現代工業園區和美麗新城，需要投入大量的人力、物力、財力。近幾年，園區已累計投入財政資金100億元，今后幾年，還需再投入100億元。要全部完成開發建設，預計總共需要投入400億元以上的財政資金。由于資金需求總量較大，加上園區還處在開發建設初期，自身融資能力尚未形成，籌措資金的手段、渠道還不夠多，造成園區資金保障壓力較大。

“飛地”開發的創新實踐

面對困難挑戰，杭州經濟技術開發區不斷創新體制機制和政策模式，拉高標桿、自加壓力、爭創一流，先行先試、積極探索、大膽實踐。近年來，杭州經濟技術開發區在蕭山區實施的“飛地”開發，已經走過了“土地流轉和征地拆遷、規劃編制和基礎建設、招大引強和要素破解、項目落地和加快建設”等發展階段，開發建設取得實質性成效，走出了一條“飛地”開發的新路子。

堅持要素先行，破解土地瓶頸。（1）面對困難挑戰，加強與省市國土部門、國土部高強度溝通對接，有效突破規模指標審批；通過與湖州、衢州開展跨區域產業合作，千方百計調整基本農田。同時，積極整合力量，爭取各方支持，全力以赴推進“飛地”征地拆遷。截至2013年底，園區已累計調整基本農田20845畝，完成土地規模指標審批6721畝，農轉用審批11148畝，解決占補平衡指標6889畝，供地8614畝；已完成蕭山17個鎮街、300多個村的征地工作，累計流轉土地27716畝，拆遷農居527戶，拆遷企業、個體戶及農業承包戶399家，拆遷面積89余萬方。這些土地瓶頸的破解，為園區“飛地”開發奠定了非常堅實的基礎。（2）在此基礎上，堅持集約節約用地，做到以“畝產論英雄”。一是將地價提高到43.8萬元/畝（國土部門確定的基準地價為28.8萬元/畝）；二是要求固定資產投資強度達到450萬元/畝，畝均產值達到1000萬元以上；三是創新供地方式，采取“一次規劃、分期供地”，先租后讓；四是實行履約保證金制度，牢牢把握供地主動權。這些措施得到了省市國土部門的高度肯定并積極推廣。

堅持大項目帶動，促進集聚發展。（1）在招商引資中，創新招商引資辦法，努力做到“五個更加”：一是更加注重質量效益，提高準入門檻，對項目投資強度、產出規模、效益等方面嚴格把關；二是更加注重投資主體，積極招引經過市場檢驗并認可的優質項目，重點招引世界、中國、民營“三個500強”、央企和行業領先企業；三是更加注重招才引智，大力招引一批研發機構和高層次人才；四是更加注重項目落地，對項目開竣投進行嚴格約束；五是更加注重節約集約用地，提高基準地價，盡量減少初次供地量。（2）截至2013年底，園區已累計引進世界500強投資項目8個，中國500強投資項目2個，中國民營500強投資項目2個，行業領軍企業投資項目10個；累計引進項目31個，其中外資項目14個，總投資達19.24億美元，內資項目17個，總投資達163.4億元。形成了以長安福特為核心的先進裝備制造業，以統一食品為核心的現代食品產業，以華東醫藥為核心的生物醫藥“三大板塊”，這些項目2014年起將逐步投產見效，預計到2015年產值將達到300億元，稅收達到40億元，大項目帶動效應凸顯，在大江東的示范帶動作用將充分體現。

堅持產城融合，做優配套環境。（1）堅持做環境與做產業并重，高起點規劃、高標準建設，突出快建設、快節奏，以政府投資帶動社會投資，推動了基礎配套加快建設，城市功能日益完善，發展環境不斷提升。截至2013年底，園區已建成“四縱七橫”11條主骨架路網；隨路建成自來水管網，日供水能力達10萬噸；建成中心污水泵站，日處理污水能力達6萬噸；建成110KV豐樂變，總供電能力達28萬KVA；重大能源配套項目華電熱電首期今年建成供熱；燃氣、電信等市政配套設施同步建設；25萬方城市綜合體一期（含人才公寓、商務酒店及產業、金融、商務辦公樓）、36班前進小學、18班幼兒園即將建成。（2）為全面滿足企業投產需要，園區又全面啟動實施藍領公寓、高層安置房、商貿綜合體、技工學校、科技創新園、總部基地、衛生服務中心、地產開發等新一輪“八大城市建設工程”，項目建設總投資超過40億元，總建筑面積達100萬平方米。

堅持體制創新，提高服務效能。（1）整合杭州市、蕭山區、杭州經濟技術開發區“兩級三地”審批職能，逐步理順了與市、蕭山有關部門的管理職能。一是園區涉及的經濟管理、基本建設、城市管理、國土資源、工商管理、質量監督、環境保護等方面的一般管理職能，由蕭山區有關行政管理部門委托杭州經濟開發區管委會行使。涉及行政許可權、行政處罰權的，由蕭山區有關行政管理部門依法委托杭州經濟開發區管委會行使；無法委托的，采取“見章蓋章”的辦法解決。二是園區涉及的民政、教育、文化體育、人口計生、公共衛生、食品藥品安全監管、勞動保障、公安（含消防、交警）、水利、農業等方面的管理職能，由蕭山區按屬地管理方式負責管理。三是涉及城市規劃、國稅、地稅、安全生產等方面的管理職能，由市有關行政管理部門的派出機構依法行使。（2）針對跨行政區審批環節較多、流程較長的問題，創新服務舉措，專門組建項目推進中心，成立項目開工、項目竣工、項目投產、項目供地4個專項服務組，推行“服務流程再造”和KTM（全稱為KeyTrackingMatrix，意為關鍵任務追蹤清單）周例會制度，落實“項目化、責任制、路線圖、時間表”，積極當好“店小二”，對項目前期實行代辦服務、承諾服務和全程服務，對推進過程中出現的問題進行快速溝通解決，確保新項目供地后3個月內（特殊情況6個月內）完成審批并開工建設，力爭做到項目審批時間全市最短、全省領先。

堅持以城帶街，帶動當地發展。在開發建設中，園區創新“以城帶街”舉措，突出發展惠民，大力支持當地街道發展民生事業，有效帶動街道、村經濟社會發展，促進村民就業增收，實現共同發展。（1）大力實施民生保障工程，先后投入10多億元，開工建設農居高層安置房、藍領公寓及衛生服務中心，建成投用前進幼兒園和前進小學，加快完善園區城市功能配套。同時，園區每年投入1500萬元，支持街道、村失地農民補償、幫扶救助等民生事業。（2）按照“一村一項目”的運作方式，園區支持當地村籌建保潔、綠化、物業等服務公司，對口承接園區內道路保潔、綠化養護、物業管理等延伸服務產業。園區良好的產業發展態勢，帶動了當地經濟社會發展，到2015年，企業職工人數將達到2-3萬人，這些員工的進駐，將為當地街道、村提供巨大商機，有效促進村民就業創收，帶動集體經濟發展。

“飛地”開發的效益作用

目前前進工業園區跨區域合作的“飛地”開發模式已取得明顯成效，促進了企業創新創業、村民就業致富、杭州經濟社會發展，形成了多方“互利共贏”的良好發展格局。

構筑了企業創新創業新平臺。（1）前進園區開發為國家級杭州經濟技術開發區進一步擴大開放，繼續吸引世界500強、中國500強、中國民營500強、央企和行業領先企業投資創業提供了新的平臺。尤其是園區通過創新“飛地”審批體制機制，為企業提供代辦服務、承諾服務、全程服務“三服務”，有效促進了進區企業加快建設和做大做強，如園區總投資11.75億美元的長安福特汽車項目今后將建設成為福特在中國的高端標桿性項目；首期投資2.1億美元的統一食品項目將成為臺灣統一企業在大陸投資最大、規模最大的項目。（2）園區開發也為杭州本地企業特別是原來在城區的企業轉型升級、提升發展提供了良好的空間平臺，如西子集團控股公司、華東醫藥集團都到園區尋找新的發展空間，分別在園區投資建設了航空飛機零部件項目和生物醫藥科技園項目。通過擴大投資，西子集團實現了向航空工業領域的拓展，華東醫藥集團也將實現企業規模和效益的提升。還有日本橫濱株式會社和顧家工藝在下沙建廠的基礎上，又在園區進行增資擴廠，推動企業做大做強。

增強了杭州經濟技術開發區綜合競爭力。（1）依托已形成的先進裝備制造業、現代食品以及生物醫藥產業三大板塊，前進園區現已規劃了3平方公里的汽車零部件產業園，計劃引進零部件企業超過50家，吸引有效投資100億元以上，完全達產后產值超1000億元，將與長安福特等整車共同形成“雙千億”的汽車產業集群。同時，園區還規劃了1平方公里創新產業園以及航空產業園、生物醫藥產業園、現代食品產業園等“園中園”，將建設孵化和加速相結合、產學研一體化的創新平臺，著力培育和發展新興產業，打造“雙百億”的食品醫藥產業。（2）經過6年開發，到2013年，園區完成合同外資、實到外資、實到內資、固定資產投資占杭州經濟技術開發區比重已經達到31%、27%、60%、26%，主引擎、主平臺、主戰場作用已經凸顯。根據目前招商引資特別是龍頭旗艦型項目的帶動效應，前進園區今后至少會突破2000億元的產能規模，實現200億元的稅收效益，將極大提升開發區經濟總量、質量和在全省、全國的地位，確保杭州經濟技術開發區穩固占據全國國家級開發區十強行列。

帶動了蕭山當地經濟社會發展。（1）2007年啟動開發以來，前進園區保持了高強度投入，強勢推進開發建設。截至2013年底，園區已累計投入政府資金100億元，已經撬動了300億元的社會投資，今后幾年政府資金還將再投入100億元，屆時將再帶動400億元以上的社會投資，這將有力帶動蕭山當地投資。同時，園區的產值統計在蕭山，稅收的20%也分成給蕭山，這將有效提升蕭山的經濟效益和綜合實力。（2）園區在吸引企業投資的同時，大力實施民生保障工程，投資6.7億元，建設29萬方農居高層安置房項目（一期）；投資1億元，建成投用18班前進幼兒園和36班前進小學；投資4000萬元，建設1萬方衛生服務中心。在此基礎上，園區每年還投入大量資金，支持當地街道、村失地農民補償、幫扶救助等民生事業。同時園區開發建設也促進了當地村民就業增收，預計到2015年，園區將為當地村民解決就業崗位近10000個。

推動了城鄉區域統籌發展。（1）通過前進園區“飛地”開發，充分發揮了國家級杭州經濟技術開發區和蕭山區的疊加優勢，園區占大江東面積比重僅為9.5%，但2013年完成合同外資、實到外資、實到內資、固定資產投資所占比重已經達到44%、37%、46%、40%，有效帶動了杭州大江東產業集聚區的開發建設，為大江東最終實現1萬億以上工業產出、再造一個“新杭州”、再造一個“杭州工業”發揮了積極作用。（2）前進園區的“飛地”開發，有效連接了杭州主城與蕭山區的關系，通過生動實踐，積極促進了蕭山區與杭州主城的深度融合，加快了杭州城鄉統籌發展的步伐，有效推動了杭州“城市東擴、旅游西進、沿江開發、跨江發展”的城市發展戰略和省委、省政府開發大江東產業集聚區決策部署的深入實施，從而促進了杭州乃至全省經濟社會又好又快的發展。

借鑒意義

前進園區（市本級區塊）“飛地”開發是在堅持蕭山區行政區劃、財政體制、管理權限“三個不變”的前提下，采取行政審批委托、授權、見章蓋章等方式，由前進園區自行籌資、自行建設、自行招商、自行管理。類似開發模式在省內具有開創性，在全國也具有探索性。同時，園區在開發建設之初，杭州經濟技術開發區就設立了開發機構“前進工業園區開發建設指揮部”，具體負責開發建設和管理工作；杭州市、蕭山區也先后出臺了《關于加快杭州經濟開發區江東區塊開發建設的若干意見》、《關于杭州經濟開發區江東區塊實行分稅制財政管理體制的通知》、《關于明確江東（市本級）區塊行政管理權限的通知》等政策文件，形成了比較完善的“飛地”開發運作機制；杭州經濟技術開發區這一“母體”，也對前進園區給予資金上的全力支持，園區繼續推進“飛地”開發具有可靠的組織保障、制度保障和資金保障，其經驗和模式極具有典型性和代表性，對全省乃至全國特別是東部沿海區域的發展具有重要的參考價值和借鑒意義，值得進一步研究和探索。

執筆人：金如森 王杭偉