產業集群發展過程中政府職能的誤區與調適

王 濤，王華玲

（1．河北大學 經濟學院，河北 保定 071002；2．河北大學 馬克思主義學院，河北 保定 071002）

產業集群是指在某一特定區域內，大量產業（通常以一個主導產業為核心）聯系緊密的企業及相關支撐機構按照一定的經濟聯系在空間上集聚，并形成持續競爭優勢的現象。產業集群已經成為當今世界提高國家和區域競爭優勢的重要手段，因此，很多國家都將促進產業集群的形成、發展與升級作為提升國家競爭力的重要目標。但對政府在產業集群發展過程中的作用與方式則一直存在爭論。克魯格曼認為政府可以通過干預啟動產業集聚并且促進其不斷自我強化獲得競爭力［1］。韋伯并不認為政府能夠對產業集群的形成有多大作用［2］。波特等則認為政府應將注意力集中在創造良好的經營環境與支持性制度以使企業能夠保持創新的動力與能力，即政府的作用應是間接的［3］。我國對產業集群的研究自20世紀90年代才逐漸展開，早期大部分強調產業集群形成過程中的政府主導。王輯慈在吸收波特觀點基礎上同樣強調了產業集群中政府的作用是培養創新環境而不是直接干預［4］。董正信，尹彥罡也認為政府實施產業政策決不能排斥市場機制，應主要通過間接方式引導和調控市場主體行為［5］。趙劍波等［6］、雷宏振、張敬博［7］的實證研究也證實了波特與王輯慈等人的觀點。

我國各級政府掌握著土地、資金等生產要素的分配，對產業集群的產生與發展比其他國家都具有更大的影響力。但也正因為如此，政府尤其是地方政府更要注意使用權力，不要濫用權力給產業集群的發展造成負面影響。本文希望在總結世界上若干成功產業集群的政府干預模式基礎上重點分析我國政府尤其是地方政府如何進行了不恰當的干預以及這些干預產生了哪些不良后果，政府應如何改變自己的職能以促進產業集群良性發展，從而加深對產業集群發展過程中政府職能的理解。

一、政府介入集群治理的模式與方式

產業集群作為一種介于市場與企業之間的產業組織形式，利用地理上的接近性，共同的歷史、文化、社會背景，成功建立了包括信任機制在內的一系列非正式制度，降低了交易成本，實現了小批量、多品種的柔性生產。但是前述分析已經表明，產業集群只能在部分程度上克服市場帶來的弊端，仍然需要政府作為一個權威機構介入產業集群的發展，克服產業集群的各種外部性問題，為產業集群提供良好的發展環境。由于各國歷史、文化、政治制度、經濟制度的不同，政府對產業集群的具體干預機制存在著差異。

美國政府對產業集群干預極少，其職能主要體現在協調公共物品供給與維護市場秩序。美國政府很少制定產業規劃，對產業具體運作模式也很少進行干預，各地產業組織形式完全取決于產業的性質以及相關的制度、技術等因素。這使以中小企業為主的硅谷有機會戰勝以大企業為主的波士頓128公路，誕生了一種新的生產模式［8］。但美國政府對硅谷的興起仍然發揮了巨大作用。美國政府往往是高科技產品的大宗采購者，為美國公司的先進產品提供了巨大市場，采購過程中的高標準、公平競爭也促使企業必須生產出高質量的產品。為了使企業的發展符合自己的方向，美國政府往往通過巨額投資于研發解決基礎理論問題，并引導企業向政府追求的方向靠攏。

日本是一個同時擁有強大政府權力與壟斷財閥的中央集權制國家，這種經濟結構決定了日本政府與企業間更多的是互動與協調的關系，政府更像是產業集群的參與者與協調者而不是命令的發布者。日本政府制定的產業規劃是與企業及企業協會交流協商的結果，并通過與企業建立聯合研發機構促進企業研發發展。但另一方面，政府通過質量運動和教育顧客提高需求水平，保持對企業的創新壓力，促進企業不斷升級其產品質量。

中國臺灣地區政府則是產業集群發展的主導力量，從園區規劃與管理、公共投資直到制度法規建設等各方面全部參與，甚至對企業微觀運行也作出調節。20世紀60年代，面臨產業升級困境，臺灣地區采取了政府出資建立科技園區，扶持產業集群發展的策略。政府主動派出技術人員前往美國硅谷學習，篩選和引進硅谷的技術知識和管理知識，建立科研機構促進企業研發與轉化技術，并將其變成利潤，然后以技術轉讓的方式扶持進入園區的私人企業發展。隨著私人企業進入電子行業并逐漸獲得競爭力，國有資本則不斷退出，從創業者轉變為秩序的維護者。

可見，每個國家或地區其政府在產業集群運行過程中發揮的作用并不完全相同，在各個階段的作用也有所區別，但上述分析中也可以看到政府在產業集群發展過程中的所起作用的共性，即主要表現在：（1）利用信息優勢引導產業集群的形成與發展；（2）激勵集群內的企業創新；（3）嚴格監督產品質量，不斷提高產品質量標準；（4）保持產業集群內部充分的競爭。下表為政府在產業集群中應發揮的作用與各國(地區)政府的實踐，可以更清楚地理解政府在產業集群發展過程中的作用及具體可采用的方式。

表1 政府在產業集群中的作用及各國(地區)實踐

二、我國各級政府介入集群治理的誤區與困境

理論與實踐的分析表明政府有必要介入產業集群的治理，但是這并不意味著政府介入產業集群一定會起到積極作用。如果政府干預不當，那么也會起到相反作用。我國政府與西方發達國家政府相比，掌握著土地、資金等各種生產要素，其對產業集群產生的影響更大，但也正因如此，如果政府干預造成負面影響，那么其負面影響也會更大。現階段，我國政府在干預產業集群發展中產生了諸多問題，主要體現在如下幾個方面。

第一，政府可以不斷創造并引導產業集群升級。政府在創造及引導產業集群升級過程中會產生重要作用，成為我國各級政府促進產業集群轉型升級的依據，近幾年來，各級政府紛紛打造本地的產業園區，希望通過產業園區的發展帶動本地產業轉型升級。“十二五”開局之年，各省又紛紛提出推動戰略性新興產業發展的政策措施，希望打造新的產業集群［9］。但是正如王緝慈指出的那樣，產業園區與產業集群并非同一個概念［10］。產業園區內企業僅是為了追求共用基礎設施與優惠政策而集聚，但是這并不必然使園區內企業形成相互協作，即使是物質上或技術上具有產業聯系的企業也未必能夠達成合作關系，這就使產業集群降低交易成本，提高創新能力的目的不能達到，產業園區內企業“集而不群”“集而不聚”，其效率并不比園區外的企業高，甚至為了引資，地方政府不惜一再降低稅費和土地價格，使企業為了獲得優惠政策不斷在各個地區之間遷移，造成土地開發與資源的極大浪費。顯然從這個意義上說，地方政府構建產業園區打造產業集群，促進產業集群升級在某種程度上是沒有理解產業集群本質上是社會分工與企業內部分工共同演進下的自發結果，將企業簡單地集中在一起就能夠促進產業集群的發展是錯誤的。

第二，地方保護主義與地方之間惡性競爭同時存在抑制了產業集群轉型創新。張五常認為，中國地方政府尤其是縣級政府之間的競爭是中國改革開放以來高經濟增長的重要制度保障，它使中國的基礎設施迅速得到改善，投資迅速增加，拉動了經濟增長。但是張的觀點忽略了中國地方政府間的激烈競爭帶來的日益增多的負面影響，這種負面影響在產業上主要表現為各地產業高度同構。產業高度同構反過來又加劇了地方政府間的競爭，使地方政府為了本地產業發展實施保護性政策。改革開放之初，各地保護性政策主要體現在對本地輸出原材料的限制，而在現今供給過剩，需求不足的經濟環境下，對外地產品進入本地市場實施限制措施則是保護性政策最直接的體現。保護性政策抑制了外地產品進入本地市場，暫時起到了保護本地產業的作用，但是這也激起了其它地方政府的報復。如果兩地均采取保護性政策，那么兩地就難以發揮各自的比較優勢，以致無法使總產出增加，這將導致兩地的利益均受到損失。因此對兩地來說，采取保護主義政策并非明智之舉［11］。更進一步，地方保護主義使本地產業暫時解脫了競爭壓力，其改造技術的意愿便不再強烈，而且喪失了潛在的外部市場，也使企業創新的預期收益降低，也在一定程度上抑制了企業的創新動力。兩者疊加，造成各級政府熱衷于產業轉型升級，但是企業并沒有實際的壓力與動力投入產業升級，反而寄希望于政府的保護獲得生存空間。

第三，政府在維護市場秩序中的越位與缺位并存。產業集群尤其是以中小企業為主的產業集群，集群內擁有數量龐大的企業群體，這些企業之間一方面相互協作，另一方面又充滿競爭，難免陷入過度競爭，導致企業創新意識淡漠，陷入價格競爭陷阱，產品質量低下等一系列負面影響。對此，政府應加強監督者與仲裁人的角色，對制造低劣產品與使用不正當競爭手段的企業加以懲罰。但是我國相當一部分政府在處理此問題時并未采取這種方法。一部分地方政府對本地企業生產低劣產品采取了縱容態度。質量低劣的產品往往在短時間內給企業與政府帶來巨大收益，但是市場主體進行的是重復博弈而不是一次博弈，市場總會發現并懲罰生產低劣產品的企業，并對該地域聲譽造成打擊，影響該地域內其它企業，集群面臨衰敗風險或者被鎖定在低端。三鹿集團的倒閉不僅影響的是一個企業，而是對河北甚至中國的奶業造成了重大沖擊。一些地方政府則希望通過合并轄區內競爭激烈的企業減少內耗并且短期內提高企業的規模與能力。但這種方式只是將企業之間的對抗轉變成為了企業內部的對抗，強制合并導致的交易成本上升可能會使企業規模越大效率越低，產業集群競爭力下降。

第四，產業政策連續性問題。產業集群競爭力的形成并非一朝一夕的事情，一個產業集群從初始萌芽到發展成型獲得競爭力可能需要十幾年甚至數十年，如日本汽車產業從開始出口到在國際市場上站穩腳跟用了20年時間。這就需要企業必須在一個產業領域內不斷努力，也需要政府對產業采取一貫的政策，日本政府的產業規劃并不輕易變更，中國臺灣的新竹工業園區則持續發展電子產業。但是我國的產業政策則往往缺乏連貫性。由于我國分權型的政治體制，地方政府一把手往往對制定當地產業政策產生了最重要影響。但是地方政府官員的頻繁調動導致了產業政策也不停變動。作為對企業戰略影響最為重要的外部變量，政府政策的頻繁改變不利于企業制定長遠的發展戰略，造成企業的短視。不同的官員發展不同的產業，結果造成一地產業不能形成完整的產業鏈條，產業集群升級急需的研發中心、中介機構、金融機構不能發育，產業集群在競爭中也始終處于弱勢地位。

三、調整政府職能 促進產業集群發展

政府對產業集群的干預不當將會對產業集群的發展產生負面影響。為了使政府與產業集群形成良好的互動局面，政府必須發揮自己的作用彌補產業集群發展過程中的短板，針對我國產業集群發展中政府干預經常產生的誤區，政府應該主動做出調整，以利產業集群更好地發展。

首先，政府回歸公共秩序維持者角色。政府不應既做運動員又做裁判員，而應當回到公共秩序維護者的角色。這種角色主要表現在參與制定并監督執行產品質量標準、環保標準，對違反質量標準、環保標準的企業做出懲罰，以維護集群聲譽；對企業間發生的糾紛尤其是信用、剽竊產品、技術與商業秘密等糾紛做出公正裁決，以使企業私人收益與社會收益盡量一致。良好的公共秩序將有利于減少集群內企業的機會主義行為，使集群內企業目標集中在提高產品質量、創新產品與管理方法上，從而提升集群競爭力。

其次，政府回歸公共物品提供者角色。公共物品包含廣泛內容，既包括水、電、道路、通信、污水處理等一般基礎設施，也包括教育、醫療、研究開發等產品與服務。一般基礎設施建設已經引起了我國各級政府的高度重視，甚至有投資過度之嫌，但是醫療、教育、研發等產品與服務則長期不足。按照波特的意見，基礎設施固然是產業集群發展的重要保障，但是一般性基礎設施對產業集群的競爭力提升并無多大幫助，政府更應加強在教育、醫療、研發的投資力度。政府通過開辦公共培訓機構，為本地產業集群發展提供所需人才；政府通過舉辦博覽會、發展論壇等方式不斷提高本地產品知名度與美譽度；政府還可以設立公共研究機構，研發本地產業需要的基礎理論知識以及預測產業的發展走向，誘導產業集群不斷升級。

第三，正確發揮產業集群轉型升級引導者角色。對于產業集群轉型升級，政府不應當過多采取行政命令、稅收減免與財政補貼等方式，這只會加大企業對政府優惠政策的期待而使企業依賴政府。相反，政府應該因地制宜，與時俱進。在制定產業政策時充分吸收各方面的意見，使產業政策能夠符合當地實際需要。在產業集群發展出現變化時，又能根據產業集群發展的不同階段采取不同的政策，引領產業集群不斷轉型升級。在初始階段，更應該關注基礎設施的建設與創新能力的培養；在發展壯大階段，則要注意防止集群企業內部形成壟斷，并不斷提高產品質量標準，保持產業集群的創新活力；在產業集群的成熟階段，則要注重提供信息與技術轉移，幫助企業提升在產業價值鏈中的地位，促進企業不斷提升競爭力。

第四，發揮中介組織的作用，提升產業集群的創新能力。發達的中介組織是產業集群能夠降低交易成本，提高效率的重要制度保障。而且中介組織還是政府與企業溝通的重要橋梁，可以在解決貿易糾紛、公平市場、監督產品質量方面發揮重要的作用。當前我國產業集群的中介組織普遍發育不充分。政府應當積極培育中介組織，可以考慮從財政資金中撥付一定金額作為中介組織的初期運作資金，并利用自身的信息、資源和組織優勢建立相關服務機構，不斷將政府權力下放給這些中介組織。當中介組織發育完善后，政府則要注意及時退出，避免無限制的直接干預，使中介組織按照市場原則運作，充分發揮中介組織的作用，同時政府則要繼續發揮其市場監督的作用。

第五，推動政府間協調機制的建立。產業集群的競爭力在于其差異性而不是同質性，地方政府的優勢在于從更宏觀的層面上協調這種差異性而不是使產業集群向同質性進化。為了謀求地方政府間的合作，應當提供足夠的制度激勵，阻止地方保護主義的發生。同時，應在組織機構的設計中體現制度安排。一種可供參考的組織模式是建立跨行政區的協調管理機構，在該機構中，各行政區的地位平等，均有充分表達自己利益訴求的權利，保證了對有關區域經濟發展的重大問題形成的決議是各方可以接受的結果，從而避免出現惡性競爭的問題，促進產業集群內企業不斷提升產品質量獲得競爭優勢。

四、結 語

產業集群中政府干預是必不可少的，但政府如何干預，其干預的范圍與方式仍是存在爭議的話題。本文對國外若干成功產業集群的考察表明政府對產業集群的干預既有共性，又有差別，既不能完全照搬別國的經驗，又要參考政府干預的共通之處，改變我國現行政府干預中明顯不利于產業集群發展的方式，政府回歸公共秩序維護者、公共物品提供者、方向引導者及協調者角色，促進創新、守信、重質氛圍的培育，達到產業集群轉型升級、提升競爭力的目的。

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