流域管理機構加強農村水利管理工作探討

袁先江 葉 陽

一、淮河流域農村水利管理形勢

1.流域農村水利地位和作用凸顯

淮河流域是我國重要的糧食產區和商品糧生產基地，按照《全國主體功能區規劃》，黃淮海平原是國家確定的農產品主產區，《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009～2020年）》確定其承擔新增329億斤糧食產能的建設任務，占全國的32.9%；淮河流域大部分區縣位于規劃確定的黃淮海區300個糧食產能建設核心縣（市、區）。淮河流域人口密度約631人/km2，是全國平均人口密度的4.5倍，居各大江河流域人口密度之首，流域城鎮化率33%。由于流域水資源時空分布不均、水資源污染嚴重、供水設施不足等原因，流域農村飲水安全問題突出。

農村水利工作解決的是人民群眾最關心、最直接、最現實的“吃飯”和“喝水”兩件大事，保障國家糧食安全和人民群眾飲水安全始終是是水利工作的中心任務之一。2011年中央一號文件和中央水利工作會議，明確提出了農田水利建設滯后是影響農業穩定發展和保障糧食安全的最大硬傷，要把突出加強農田水利等薄弱環節建設作為農村基礎設施建設的重點任務，大興農田水利，加快農村飲水安全工程建設。黨的十八大報告把水利放在生態文明建設的突出位置，明確提出要加快水利建設，加快發展現代農業，加快農村飲水安全工程建設，實行最嚴格的耕地和水資源管理制度，確保國家糧食安全，全面解決農村人口飲水安全問題。

2.流域農村水利建設與管理任務艱巨

首先，淮河流域農田灌排設施薄弱，農田水利基礎設施大多修建于20世紀五六十年代，普遍存在建設標準低、灌排技術落后、工程規模不足，工程配套不完善、灌排工程體系不健全、老化失修嚴重，節水灌溉發展緩慢、用水效率低、抵御水旱災害能力不強等諸多問題。其次，淮河流域農村飲水安全問題突出，在農村人口飲水困難和不安全問題尚未完全解決的情況下，由于飲用水水質標準提高，還有農村水源變化、水污染以及早期建設的工程標準過低、老化報廢、移民搬遷等原因，導致出現新增飲水不安全人口。第三，淮河流域農村水環境亟待改善，農村水土流失、面源污染、居民生活污水等未能得到有效治理，水環境水生態惡化趨勢未得到有效遏制。第四，流域農村水利管理改革全面推進、任務艱巨。

當前和今后一個時期，農村水利投入不斷加大，建設內容不斷拓展，體制機制不斷創新，農村水利呈現全面快速發展的局面，建設與管理任務十分艱巨。隨著“四化同步”的加快推進，在水土資源環境約束強化、全球氣候變化影響加劇的情況下，流域農村水利仍然面臨水資源剛性約束增強、水生態環境可持續維護要求更高、農業水利基礎設施建設滯后、農業用水科技支撐服務保障能力不強等諸多難題。

3.流域農村水資源管理形勢緊迫

淮河流域水資源嚴重短缺，人均水資源量不足500m3，只有全國平均水平的1/4。流域水資源時空分布不均、水土資源不匹配、水資源配置體系不完善、用水效率與效益不高，水資源供需矛盾仍然非常突出。

實行最嚴格水資源管理制度，建立流域用水總量、用水效率和水功能區限制納污控制指標體系是強化流域綜合管理的重要內容。農業用水是流域水資源的最大用水戶，實行最嚴格水資源管理，落實農業用水總量控制、新增灌溉水源的水資源評價論證與取水許可、提高農業用水效率、推進農業節水建設、加強農村飲水安全水源地保護等工作形勢緊迫。

二、淮委農村水利管理職責與任務

1.淮委農村水利管理職責

淮河流域跨鄂、豫、皖、蘇、魯五省，不僅干流的上、中、下游分處三省，而且淮北平原的諸多支流大多跨越兩省，水系關系錯綜復雜。新中國成立以來，淮河流域進行了大規模的農田水利基本建設。受歷次機構改革的影響，淮委農村水利管理職能幾經調整，但淮委始終堅持圍繞國家對淮河治理和流域綜合管理的總體要求，在統籌解決防治流域洪澇災害的同時，組織推動流域內各地全面開展農田水利基本建設，為改變淮河流域“大雨大災、小雨小災、無雨旱災”局面、提高糧食綜合生產能力做出了重要貢獻。

實施最嚴格的水資源管理制度，避免因農業用水導致流域內地區性災害和省際水事矛盾發生，推進流域農村水利建設，保障流域糧食生產和人民群眾飲水安全，需要從流域層面進一步加強對流域內農村水利工作的統籌規劃和管理。2012年水利部印發《關于淮河水利委員會設立農村水利機構有關事項的通知》，決定在淮委組建農村水利處，明確了農村水利管理工作職責，主要為：參與指導全國有關農村水利專項規劃的編制與實施；組織開展流域各省農村水利省級專項規劃、重大項目前期工作的咨詢、技術審查以及相關水資源論證；組織流域內農村水利重點工程的檢查與督查，對流域內反映的農村水利有關問題進行調查，提出處理意見；組織開展流域內農村水利重大政策、農村用水狀況分析等工作；負責流域內農村水利相關數據的統計、分析和匯總工作等。

2.淮委農村水利管理主要任務

農村水利規劃管理方面，協助水利部做好全國性農村水利專項規劃任務的布置、組織、指導；參與規劃的編制；以流域為單元，核定規劃基礎數據與規劃成果，匯總形成流域片成果；指導與監督管理全國性專項規劃的實施；指導流域各省省級農村水利專項規劃的編制，組織或協助水利部開展省級專項規劃、重大項目前期工作的咨詢、技術審查等。

農村水資源管理方面，組織開展流域內省級農村水利專項規劃、重大項目的專項水資源的論證；按照最嚴格水資源管理要求，指導流域內各省農田灌溉水有效利用系數測算，開展流域片各省市農村用水現狀調查分析與預測，參與流域片農業用水控制指標編制，推動流域片灌溉用水效率監測評價網絡建設；按照節水型社會建設的要求，指導流域片各省農村節約用水相關工作，參與農村節約用水標準制定，推動節水型社會建設。

農村水利項目管理方面，圍繞流域片農村水利工程建設，配合水利部組織開展流域片內農村飲水安全、大中型灌區續建配套與節水改造、大型灌排泵站更新改造、規模化高效節水灌溉、小型農田水利重點縣、農田水利基本建設等農村水利重點項目總體規劃與實施方案的審查核查，督導、檢查重點項目實施情況；組織開展流域片農村水利重點項目建設管理的評價評估。

農村水利政策研究方面，針對流域農村水利建設管理、改革發展、工程運行維護等方面存在的突出問題進行專題調研，認真調查分析和總結流域內地方農村水利工作典型做法和成功經驗，及時反映流域各省有關農村水利的意見和建議，從行業管理、體制機制、政策措施等方面，研究提出改進和加強工作的對策意見與政策措施。同時根據流域特點，以服務流域“三農”、保障民生水利為目標，圍繞流域農村水利發展中突出的水問題，以農業用水及水資源管理、農業節水和高效用水、農村人飲安全、農村水環境水生態、農村水利管理改革為重點，有針對性地組織與指導相關技術支撐單位開展專項研究，把握流域農村水利發展方向，促進流域農村水利科學發展。

三、流域管理機構加強農村水利管理工作的探討

1.明確農村水利管理事權

流域農村水利管理工作由流域管理機構和地方政府及其水行政主管部門共同承擔。流域管理機構通過法律授權和行政授權，代表水利部就農村水利事務實施宏觀管理，而地方水行政主管部門按照分級管理的原則實施微觀管理。流域管理機構主要起協調、組織、指導、監督和服務作用，多數為間接管理。要找準流域農村水利管理與區域農村水利管理的結合點，堅持有所為有所不為，在流域管理機構農村水利工作職責的基礎上，進一步明確農村水利管理事權，建立流域機構農村水利管理工作的權威性。

2.強化農村水利管理能力

一是要完善流域管理機構農村水利機構能力建設，充實人員、落實經費，規范崗位設置，理順職責關系，健全管理規章；二是加強流域農村水利技術支撐平臺建設，明確技術支撐單位，構建技術支撐網絡，建立健全流域農村水利技術支撐與服務體系；三是強化流域農村水利管理基礎工作，建立農村水利基礎數據庫，開發利用好流域層面農村水利信息化平臺，建立起國家、流域和地方三級農村水利信息共享與服務平臺，提高農村水利管理和宏觀決策水平。

3.構建農村水利管理體制機制

流域管理機構既是流域農村水利工作的管理者，又是地方農村水利工作的服務者。流域管理機構與地方水行政主管部門各具優勢，互為補充。要堅持流域管理與區域管理相結合的農村水利管理體制，努力構建流域與地方的協作與合作平臺，健全流域農村水利政策法規體系，完善流域管理機構與地方的工作聯系機制、會商機制、監督協作機制、信息資源共享機制、技術審查聯動機制以及流域管理機構與流域各省的協同發展與合作共贏機制。建立健全保障流域農村水利良性發展的長效機制，構建法制完備、體制健全、機制合理的管理體系，形成流域與區域相協調、責權統一、規范有序、服務高效的流域農村水利管理體制機制■