淮河流域水功能區限制納污紅線管理探討

賴曉珍吳 亭王 津

（1.淮河流域水資源保護局 蚌埠 233001 2.安徽財經大學 蚌埠 233000）

淮河流域水功能區限制納污紅線管理探討

賴曉珍1吳 亭2王 津1

（1.淮河流域水資源保護局 蚌埠 233001 2.安徽財經大學 蚌埠 233000）

水功能區限制納污紅線管理是有效保護水資源，實現水資源可持續利用的重要手段。本文介紹了實施水功能區限制納污紅線管理的背景和主要目標，分析了淮河流域納污紅線管理面臨的形勢，對下一步淮河流域實施水功能區限制納污紅線管理重點工作進行了思考。

淮河流域 水功能區 納污紅線 重點工作

水功能區是指為滿足人類對水資源合理開發、利用、節約和保護的需求，根據水資源的自然條件和開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水資源保護和經濟社會發展要求，依其主導功能劃定范圍并執行相應水環境質量標準的水域。水功能區是水資源管理的基本單元，實行水功能區限制納污是保障水體功能達標的根本途徑。2011年，國務院批復了《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011-2030年）》，明確了大江大河及其主要支流、省界水體等重要水域的功能和目標，為水功能區限制納污制度的實施奠定了基礎，為實行最嚴格水資源管理制度提供了重要支撐。

一、實施水功能區納污紅線管理背景

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情。為解決水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化制約當前社會經濟發展的三大瓶頸，2011年中央1號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》明確要求建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污與水資源管理

責任和考核四項制度。其中水功能區限制納污制度明確提出了：“確立水功能區限制納污紅線，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據，明確責任，落實措施。對排污量已超出水功能區限制排污總量的地區，限制審批新增取水和入河排污口。”

2012年1月，國務院以國發〔2012〕3號文件發布了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實施最嚴格水資源管理制度作出了全面部署和具體安排。根據水利部統一部署，淮委結合淮河流域水資源管理實際，研究制訂了《淮河流域落實最嚴格水資源管理制度實施方案》，實施方案以科學發展觀為指導，以流域經濟社會發展與水資源條件相協調為核心，以水資源配置、節約和保護為重點，建立水功能區限制納污制度，嚴格控制入河排污總量，有效遏制水環境污染趨勢，解決水污染問題，促進水生態環境有效改善，水生態系統保護與修復工作穩步推進。

二、納污紅線管理主要目標與形勢

1.納污紅線管理主要目標

截至2012年6月，淮河流域完成了水功能區達標率控制指標分解方案，提出了2015年、2020年、2030年淮河流域水功能區達標率控制指標。到2015年，淮河流域重要江河湖泊水功能區水質達標率控制指標為64.9%，其中湖北省100.0%，河南省60.6%，安徽省65.0%，江蘇省69.1%，山東省64.3%。到2020年，重要水功能區水質達標率達到80.1%以上；到2030年，重要水功能區水質達標率提高到95%以上。

2.面臨的形勢

（1）入河排放量居高不下，水污染形勢依然嚴峻

淮河流域經過多年治理，河湖水質總體呈好轉趨勢，但水污染形勢仍較為嚴峻。流域入河湖排污量仍超過水域納污能力和限制排污量，2013年淮河流域COD和氨氮入河湖排放量分別為43.22萬噸和4.13萬噸，分別超出淮河流域水功能區限制排污總量（COD38.20萬噸／年、氨氮2.66萬噸／年）0.13倍和0.55倍。

（2）水功能區達標率總體偏低，與控制目標還有差距

根據淮河流域水功能區水質監測成果顯示，2013年淮河流域重要江河湖泊水功能區水質達標率為54.6%，與國家確定的2015年淮河流域水功能區達標率控制指標64.9%仍有較大差距。從流域各省的水功能區達標情況來看，河南省水功能區達標率最低，2013年重要水功能區水質達標率僅為37.4%，與水功能區水質達標率控制指標60.6%相差23.2個百分點，在保持經濟快速發展的情況下，進一步提高水功能區水質達標率難度很大。

（3）供水安全難以保障，水源地達標建設亟待加強

隨著經濟社會發展和人民群眾生活水平提高，城鄉居民對喝上干凈水、享有優美環境等方面的要求越來越高。2011年中央1號文件明確要求：加強水源地保護，到2020年城鄉供水保證率顯著提高，城鄉居民飲水安全得到全面保障，城鎮供水水源地水質全面達標。目前，淮河流域飲用水水源地備用水源不足，供水單一的情況比較突出，水質型缺水現象嚴重，水源地在監控和管理方面仍存在較多問題，飲水安全隱患依然存在。

（4）水污染事故時有發生，應對突發水污染處置能力亟待提高

“十二五”期間，淮河流域發生多起突發性水污染事故，對當地經濟社會發展、居民生活造成較大影響，也反映出突發水污染事件應急管理、應急監控能力等方面的不足，應對突發水污染處置能力亟待提高。

三、淮河流域實施納污紅線管理進展情況

1.構建流域水資源保護規劃體系

2000年，按照水利部統一部署，淮委組織開展淮河流域水功能區劃，至2006年1月，淮河流域各省水功能區劃全部經各省人民政府批復實施。為加強流域水資源保護和水污染防治，淮委相繼完成了《淮河流域及山東半島水資源綜合規劃》、《淮河流域水污染防治規劃》及《淮河流域綜合規劃（2012～2030年）》等規劃，2012年全面啟動淮河流域水資源保護規劃編制工作。

2.健全水功能區監督管理體系

2002年水利部印發《中國水功能區劃（試行）》后，淮委及時組織流域四省水利部門開展水功能區水質監測和通報工作，為滿足流域水功能區監督管理的需要，不斷擴大水功能區的監測范圍和提高監測頻次，2009年在流域重要水功能區監測基礎上，開展了全流域1017個水功能區全覆蓋監測，對全面掌握流域水功能區水質狀況奠定了基礎。2012年，淮委完成了流域394個重要江河湖泊水功能區劃基礎信息調查復核工作。2014年，淮委印發《淮河流域重要江河湖泊水功能區水質達標評價技術細則》，該技術細則對淮河流域水功能區常規監測、監督性監測以及水質達標評價等方面作出了詳細規定，為流域水功能區納污紅線考核奠定了良好基礎。

3.科學核定水功能區納污能力

從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量是水功能區限制納污管理的重要內容。按照水利部要求，淮委組織各省完成了重要江河湖泊水功能區納污能力核定，提出了淮河流域重要江河湖泊水功能區限制排污總量控制方案，明確了2015年、2020年分階段污染物限制排放量。工作成果為限制排污總量管理提供了重要依據。

4.強化入河排污口監督管理

入河排污口監督管理是水資源保護工作的重要抓手，也是落實入河污染物總量控制、保障水質安全的重要手段。淮委每年組織開展淮河流域入河排污口的核查和監測工作，并根據入河排污口監測成果，依法向流域四省人民政府辦公廳通報淮河流域入河排污量。同時，每月對淮河干流、省界緩沖區、南水北調東線輸水干線以及超標嚴重水功能

區的重點入河排污口開展監督性監測，為入河排污口的監督管理提供支撐。

四、下一步重點工作

嚴格水功能區限制納污紅線管理是今后流域水資源保護的工作主線和長期任務，要真正把這項工作落到實處，需要做好以下幾點:

1.做好流域頂層設計

結合淮河流域實際，做好流域頂層設計，著力構建流域與區域相結合、分級管理的水資源保護制度體系，突出流域機構的綜合協調、技術指導、行政執法和監督檢查的職能與作用，充分發揮地方水行政主管部門的優勢和支撐作用，做好水資源保護與水污染防治規劃相銜接，構建水資源與水生態保護工程體系。

2.理順三個關系

一是理順流域水功能區限制納污紅線與用水總量控制紅線、用水效率控制紅線之間的關系，統籌考慮三條紅線在指標分解、時空控制、行政審批、考核約束等方面的相互關系和作用，充分發揮三條紅線的控制性和約束性。二是理順流域管理與區域管理的分級管理關系，找到流域管理機構與地方水行政主管部門管理權限的結合“點”，只有兩者權限得到很好地結合，才能更好服務于流域水功能區納污紅線管理。三是理順流域水利部門與環保等部門之間的分工合作關系，應建立水利、環保等部門共同參與的協作機制，做好水功能區限制納污紅線管理與水污染防治及污染減排工作相銜接。

3.加強水功能區監督管理

水功能區監督管理要堅持統籌兼顧、分類指導、綜合管理的原則，注重水量、水質、水生態的協調性，切實提升水功能區監督管理水平。進一步加強水功能區的監測能力建設，積極開展水功能區達標評估和達標建設工作，為水功能區限制納污紅線管理提供科學依據。

4.加強飲用水水源地安全保障

以“水量保證、水質合格、監控完備、制度健全”為目標，加強城鎮飲用水源地保護，開展典型地區農村飲用水水源地安全狀況調查，推進農村飲水安全工程建設；規劃并逐步建設備用水源地；開展大中型水庫及重要飲用水水源地達標建設，建立健全飲用水水源地安全保障機制；加強城鎮飲用水水源地監控系統建設，建立飲用水源地水質預警預報和應急處理系統；建設水源地保護工程，保障飲水安全。

5.完善水資源保護監控體系

根據水功能區限制納污紅線管理要求，進一步優化水質監測站網，全面提升水質、水量和水生態綜合監測能力。加強水功能區尤其是省界緩沖區水質自動監測系統建設，實現流域重要河流控制斷面水質動態監控；加強入河排污口監測，形成流域水質與污染物入河量相結合的監控體系，同時提升流域水污染應急能力，為落實水功能區納污紅線提供保障■