基于最嚴格水資源管理制度的淮河流域水生態文明建設的幾點思考

顧洪

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

基于最嚴格水資源管理制度的淮河流域水生態文明建設的幾點思考

顧洪

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

黨的十八大把生態文明建設提升到“五位一體”總體布局的戰略高度。2013年1月，水利部印發《關于加快推進水生態文明建設工作的意見》，要求各地結合實際，加快開展水生態文明建設，實現從供水管理向需水管理轉變，從水資源開發利用為主向開發保護并重轉變，從局部水生態治理向全面建設水生態文明轉變。2014年1月，水利部印發的《關于深化水利改革的指導意見》提出“加快推進水生態文明建設，促進和保障水生態系統保護與修復，實現人水和諧”。按照水利部統一部署，淮河流域各地結合實際，先后啟動第一批和第二批水生態文明建設試點工作。流域內各試點所在地人民政府加強對試點工作的組織領導，齊抓共管，成立了以政府為主導，有關部門參加的組織機構，組織編制了試點地區水生態文明建設實施方案。淮委按照水利部的有關要求，會同有關省水行政主管部門，審查了實施方案并對試點工作進行技術指導。目前，淮河流域水生態文明建設試點工作正在扎實有序開展。

一、充分認識水生態文明建設的重要意義

加快推進水生態文明建設，是推動國家生態文明建設的重要實踐。水是生命之源、生產之要、生態之基，水生態文明是生態文明的資源基礎、重要載體和顯著標志。長期以來，我國經濟社會發展付出的水資源、水環境代價過大，一些地方片面追求經濟增長，忽視對水資源水環境的有效保護，導致一些地方出現水資源短缺、水污染嚴重、水生態退化等問題。只有從源頭上扭轉水生態環境惡化趨勢,實現人水和諧，才能推動全社會走上生態文明發展道路。

加快推進水生態文明建設，是在更深層次、更廣范圍、更高水平上推動民生水利發展。水利工作的根本目的是服務民生，服務社會。當前，我國防洪體系日趨完善，供水規模和保障程度不斷提高，但水生態水環境問題日益凸顯。加快推進水生態文明建設也是為人民群眾創造良好的生產生活環境，是提高人民群眾福祉的必然要求和以人為本執政理念的具體體現，也是水利社會化管理的重要任務。

加快推進水生態文明建設，是助推經濟發展方式轉變，實現經濟社會與生態環境和諧發展的基本要求。加快水生態文明建設，就是要正確處理經濟社會發展與水資源條件的關系，引導各地在發展過程中主動適應水資源和水環境承載能力，既滿足經濟社會發展合理需求，又滿足河湖健康基本需求。

二、水生態文明建設與最嚴格水資源管理制度的關系

水生態文明是指人類在處理與水的關系時應達到的文明程度，是指人類社會與水和諧共處、良性互動的狀態。水生態文明建設的主要內容包括防洪保安、水資源保障、水環境治理、水生態修復與保護等方面。水生態文明建設客觀上要求把生態文明理念融入到興水利、除水害的各項治水活動中，按照人與自然和諧相處的原則、遵循自然生態平衡的法則，采取多種措施對自然界的水進行控制、調節、治理、開發、保護和管理，以防治水旱災害、開發利用水資源、保護水生態環境，從而達到既支撐經濟社會可持續發展，又保障水生態環境良性循環的目標。建設水生態文明，是要以尊重和維護水的自然規律為前提，以人水和諧共生為宗旨，以建立可持續的水資源開發利用方式為內涵，引導人們走上持續、和諧的發展道路為著眼點，在保護好水資源、水生態的前提下發展，在發展的基礎上改善水生態環境，從而實現經濟社會發展與水生態保護的共贏。

水生態文明建設內容廣泛，涉及治水、管水、節水、護水等各個方面，其核心是最嚴格水資源管理制度。最嚴格水資源管理制度與水生態文明建設都是基于水資源水環境承載能力剛性約束經濟社會發展、人與自然和諧相處為根本出發點。實行最嚴格水資源管理制度是規范供水、用水、排水行為，保護和改善水環境水生態系統的根本措施，是水生態文明建設的核心內容之一。因此，要把水生態文明理念融入到水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護的各方面和水利規劃、建設、管理的各環節，堅持節約優先、保護優先和自然恢復為主的方針，以落實最嚴格水資源管理制度為切入點，全面確立“三條紅線”體系，嚴格實行“四項制度”，通過優化水資源配置、加強水資源節約保護、實施水生態綜合治理、加強

制度建設等措施，大力推進水生態文明建設，完善水生態保護格局，實現水資源可持續利用。

三、淮河流域水生態文明建設面臨的形勢

1.水資源匱乏是制約水生態文明建設的主要瓶頸

淮河流域水資源賦存條件和生態環境狀況并不優越，淮河流域多年平均水資源總量為799億m3，人均、畝均水資源占有量均很低，只有全國人均水量的1/5，全國畝均水量的1/4。加之淮河流域水資源的地區分布與耕地、人口分布和生產力布局不相匹配，更加劇了水資源供需矛盾。隨著流域內經濟社會的快速發展和城鎮化率的提高，對水的需求將會不斷增加，水資源需求與供給之間的缺口越來越大，水資源供需矛盾日益凸顯。因此，水資源短缺將是制約流域經濟社會可持續發展和水生態文明建設的主要瓶頸。

2.局部地區水污染嚴重，水生態系統受到威脅

淮河流域水污染防治工作雖然取得初步成效，但局部地區水污染問題仍不容樂觀，突發性水污染事故時有發生。雖經多年治理，淮河流域水污染惡化得到有效控制，部分河段水體功能得到一定恢復，但與水功能區限制納污紅線要求仍存在一定差距，與流域內河湖水生態系統承載能力不相適應。目前，工業廢水排放達標率不高，城市廢污水處理程度偏低，非點源污染日漸突出且缺乏有效的防治。污染物入河排放量仍然超過水功能區納污能力，部分河流的水質尚未達到水功能區水質目標要求，特別是一些淮北支流污染仍比較嚴重。水污染使部分水體功能下降甚至喪失，加劇了水資源供需矛盾。淮河流域有不少河道存在季節性有水無流或河干的現象，許多河道因水體污染和水資源短缺使水生生物資源遭受破壞。

3.水生態環境脆弱是水生態文明建設的主要障礙

淮河流域部分區域自然生態脆弱，不合理的經濟社會活動及過度的水土資源開發，對生態環境已造成較為嚴重的影響。淮河流域水利建設形成了以眾多閘壩和供水系統為主的防洪減災和水資源開發利用體系，形成了對河道徑流較高的控制能力，但水資源過度開發也帶來了河道斷流、部分河流河段水環境系統功能下降等現象，河道徑流狀況亟待改善。流域部分河道內生態用水常被擠占，河湖生態用水難以保障。部分城市因超采地下水造成地下水位持續下降、地下水降落漏斗擴大、地面下沉和斷裂、城市防洪圈堤下沉以海水入侵等環境問題。

4.水資源利用方式粗放是水生態文明建設的重要制約因素

總體而言，淮河流域水資源利用方式粗放，用水效率不高。隨著經濟布局和產業結構的調整、技術創新、節水灌溉技術推廣應用等，水資源利用效率雖有所提高，但與國際先進水平相比，用水效率和效益總體偏低，用水方式粗放、用水浪費等問題仍然突出。工業用水重復利用率偏低，萬元工業增加值用水量是發達國家的幾倍；在農業用水方面，渠系完好率低，工程配套差，加上傳統的自流式漫灌技術，使得水的利用效率不高，灌溉水有效利用系數較低；在生活用水方面，節水器具使用率普遍偏低，管網漏失率偏高，公眾的水憂患意識不強，節水意識不強。流域內各種用水浪費加劇了流域缺水危機，從而進一步制約了流域經濟社會可持續發展和水生態文明建設。

四、淮河流域水生態文明建設的工作重點

1.嚴格用水總量控制管理，優化水資源配置

目前，淮河流域總量控制指標已逐級分解到各行政區域，建立了覆蓋省、市、縣三級行政區域用水總量控制指標體系。按照《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》要求，在取水許可審批和建設項目水資源論證等相關工作中，加強用水總量控制管理，落實用水總量控制指標。對取水總量已達到或超過總量控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取水總量接近取水許可總量控制指標的地區，限制審批新增取水。對突破總量控制指標的，核減其下一年度用水指標。認真落實淮河流域水資源綜合規劃及相關規劃，進一步優化水資源配置。以淮河、沂河、沭河水量分配工作為基礎，抓緊編制洪汝河、沙潁河、渦河、史灌河等四條跨省河流水量分配方案，并做好水量分配方案的組織實施工作。

2.進一步提高用水效率，全面推進流域節水型社會建設

節水是緩解淮河流域水資源短缺的重要途徑。以淮北、徐州、淄博、泰州、鄭州、廣饒、平頂山等全國節水型社會試點為典型示范，全面推進流域節水型社會建設，進一步提高水的利用效率和效益。加大產業結構調整，優化用水結構與布局，切實轉變用水方式。大力推進農業節水，加快大中型灌區節水改造，推廣管道輸水、噴灌和微灌等高效節水灌溉技術。嚴格控制水資源短缺和生態脆弱地區高耗水、高污染行業發展。加快企業節水改造，促進節能減排，提高水的循環利用率。加大城市生活節水工作力度，逐步淘汰不符合節水標準的用水設備和產品，推廣和普及生活節水器具，降低供水管網漏損率。充分發揮水價的杠桿作用，建立合理的水價形成機制。

3.加大水污染防治力度，保護和改善河湖水環境

完善水資源保護與河湖健康保障體系，促使淮河流域水功能區水質明顯改善，城鎮供水水源地水質全面達標，生態脆弱河流和地區水生態得到有效修復。一要控制工業污染源，實施清潔生產，新建、改建、擴建項目必須實行“三同時”制度，工業污水實行零排放或者集中處理后達標排放；二要控制生活污染源，可以控制的污水全部進污水處理廠處理，加快城鎮污水處理設施建設速度，進一步提高污水處理率；三要控制農業面源污染，建設農業污染控制區，控制化肥、農藥、規模養殖的污染；四要加強水功能區和入河排污口監督管理，嚴格入河排污

總量控制，實施水功能區分級分類管理；五要嚴格飲用水水源地保護，進一步強化水源地應急管理；六要提高突發性水污染事故應急處置能力，完善淮河水污染聯防機制，實施水情水質動態監測和水閘防污調度，保障淮河流域用水安全，維護河湖健康生命。

4.構筑現代生態用水調度體系，增強水資源配置和調控能力

淮河流域蓄水工程眾多，蓄水工程對蓄水區域起到良好的保護和改善作用。水生態系統的維持和保護，關鍵在于水量的維持，當河流或湖泊流量（水位）低于生態流量（水位）時，應通過水系內調配工程或跨水系調水工程實施河湖生態補水。依據水量分配方案，加快制訂淮河流域跨省河流水量調度方案和年度調度計劃。根據下游生態用水需求，在兼顧生態用水的基礎上，優化生態用水調度方案。要利用南水北調東線和中線工程、引江濟淮工程、蘇北引江工程等跨流域調水工程，合理配置水資源，保障水生態安全。針對淮河水系和沂沭泗水系雨洪資源時空分布不均的情況，開展引沂濟淮或引淮濟沂，實現淮沂水系互補。進一步優化水資源戰略配置格局，在科學論證、保護生態的基礎上，建設一批骨干水源工程；加快河湖連通工程建設，構建引排順暢、蓄泄得當、豐枯調劑、多源互補、調控自如的江河湖庫水網體系，打造引、灌、排、蓄相結合的現代化水利系統，形成河湖互濟、人水和諧的水環境。此外，還要建立淮河生態用水預警機制，達到預警水位（流量）時，除飲用水外，嚴格限制乃至暫停取用水。

5.推進水生態系統保護與修復，改善生態環境

確定并維持河流合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，保障生態用水基本需求，定期開展河湖健康評估。實施水生態系統的保護與修復工程，對流域內重要河湖濕地實施生態保護與修復。加強對流域內重要生態保護區、水源涵養區、河流源頭區和濕地的保護，綜合運用調水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，推進生態脆弱河湖和地區的水生態修復。嚴格控制地下水開采，盡快建立地下水監測網絡，加強流域內典型地下水超采區和沿海地區海水入侵區治理。深入推進水土保持生態建設，加大重點區域水土流失治理力度，加快坡耕地綜合整治步伐，加快構建科學完善的淮河流域水土流失綜合防治體系，禁止破壞水源涵養林。統籌推進流域內重點地區水土保持生態建設，加快實施小流域綜合治理。

6.廣泛開展水生態文明宣傳教育活動

水生態文明建設需要社會各界和公眾的共同參與，需要引導全社會參與水生態文明建設活動。大力開展水生態文明宣傳教育活動，提升公眾對于水生態文明建設的認知和認可，倡導先進的水生態倫理價值觀和適應水生態文明要求的生產生活方式。通過典型示范、專題活動、展覽展示等方式，鼓勵社會公眾廣泛參與，提高珍惜水資源、保護水生態的自覺性。大力加強水文化建設，采取人民群眾喜聞樂見、容易接受的形式，傳播水文化，加強節水、愛水、護水、親水等方面的水文化宣傳教育■