農村土地承包經營權流轉的調查與思考

曾良貴，劉龍生，黃益國，張 明

(衡陽市農業科學研究所，湖南衡陽421101)

當前，農村土地承包經營權流轉問題已成為深化農村改革的一個焦點。如何有序推進農村土地流轉，保障農民合法權益，實現土地集約化、規?；洜I，大力發展現代農業，加快新農村建設，實現農業的高產、優質、高效可持續發展，成為我國面臨的一個重大課題。為此，衡陽市農業科學研究所組織有關專家于2013年就該市農村土地承包經營權流轉問題進行了調研。

1 農村土地承包經營權流轉的主要特點

隨著農村剩余勞動力的加速轉移，農民專業合作組織以及規模農業的出現，農村土地承包經營權的流轉日趨活躍。2013年底調查，衡陽市耕地總面積3 781 040 hm2，其中流轉耕地面積145 686.67 hm2，占耕地總面積的38.52%，簽訂流轉合同77.3萬份，參與土地流轉農戶84.01萬戶。從調查的630戶農戶來看，流轉了水田的戶數達到271戶，占總農戶數的43%，630戶農戶共有水田面積434.77 hm2，流轉水田面積 136.95 hm2，占水田面積的31%，并呈現出以下特點:

1.1 土地流轉主體多元化

前些年，農村土地流轉主要在同村組范圍內的農戶和親友間進行。近年來，隨著現代農業與土地流轉的相互促進，催生了一批高效產業，也激活了農村土地流轉市場，一大批農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織、農業生產專業大戶、科技推廣人員、城市再就業人員甚至外資企業等進入農業生產領域，成為推動土地流轉的重要力量，土地流轉主體呈現出多元化。如湖南安邦農業科技公司在衡陽縣臺源鎮租賃耕地146.67 hm2，股份制合作56.67 hm2，涉及7個村、55個組、575戶，流轉土地主要用于種植優質稻。該公司引領土地流轉具有生產全過程機械化操作、農業科技成果的充分運用、績效掛鉤的規范管理模式、縣鄉村三級參與的聯動機制等特點，成為該市農業產業化龍頭企業參與土地流轉的示范典型。

1.2 土地流轉形式多樣化

隨著土地流轉主體的日趨多元化，土地流轉方式也更加靈活，土地流轉形式呈現多樣化。目前，全市農村土地經營權流轉方式有轉包、轉讓、互換、租賃經營和股份制合作等形式，多樣化趨勢較為明顯。據統計，2013全市共轉包耕地面積61 040 hm2，占總流轉面積的41.9%。轉包有兩種做法:一是承包土地的農戶因外出打工或勞動力少或資金少將不能耕種或不能全部耕種的土地轉包給承包方種植;二是承包方在承包合同經營約定的時期內，又因別的原因把土地轉包給第三方經營，原來土地承包關系和土地用途不變。轉讓:承包方有穩定的非農職業或有穩定收入來源的，經發包方同意，可將全部或部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確定新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止，這種流轉形式全市有耕地面積14 293.33 hm2，占總流轉面積的9.81%?；Q:承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的土地的承包經營權進行互換，這種流轉形式全市有耕地面積8 653.33 hm2，占總流轉面積的5.94%。租賃:村集體或者農戶直接與承包方簽訂租賃合同，將土地承包經營權出租，這種流轉形式全市有耕地面積41 753.33 hm2，占總流轉面積的28.66%。耕地入股:承包方與村組集體或農戶協商將土地承包經營權作價入股，以公司加農戶的形式進行股份合作制經營，農民把土地入股給公司，公司出資金、技術入股，由公司統一規劃和利用，農民以入股土地多少參與經營管理和收入分配，這種流轉形式全市有耕地面積9 846.67 hm2，占總流轉面積的6.76%。其他形式流轉的耕地面積10 166.67 hm2，占總流轉面積的6.98%。從流轉的層次來看，以轉包、轉讓、租賃形式所占比例較高，互換、入股分紅形式占比偏低。

1.3 土地“托管”的新型流轉模式來勢好

據對祁東縣糧市鎮調查，從2013年12月份開始，該鎮探索土地流轉新模式，在本鎮綜合條件相對較好的安家村開展土地整建制流轉試點。目前已與8個村民小組簽訂整建制流轉合同，流轉稻田38 hm2、旱土 3.34 hm2、林地 14 hm2、山塘和圍堰水域25 hm2，占全村除宅基地之外土地面積的90.5%，稻田和旱土租期10年，林地和水域租期30年。主要做法:高規格成立專門機構，鎮里由鎮長掛帥，抽調農口系統精干力量組建土地流轉托管所，定性為公益性服務臨時機構。托管所緊緊依靠村委會的作用，在土地流轉過程中履行臨時受讓、總體規劃、對接承租方、用途管控、效益審計、責任兌現、矛盾化解等職能，把土地流轉托管所運作成了流轉土地受讓的緩沖地、矛盾糾紛化解的緩沖器、產出利益分紅的穩壓器，全方位顧及農民利益。按照“農民自愿、流轉有償、用途不變”的原則，不搞行政命令和強制壓迫，充分考慮農民的利益，引導農民依法、依規、自愿、有序流轉。一是保障農民的土地權益。對農民現有的承包經營土地堅持“確權、確利、不確地”的方針，以村民小組為單位，重新明確登記承包土地面積和土地權益份額，保證農民在本組的承包經營權維持原有的數額不變，但不確定具體的地塊;二是保障農民的正當收益。在土地租金上，按略高于市場價由托管所臨時受讓，再按零差價發給承租方，為減少物價上漲因素對農民利益的損傷，租金不以貨幣折算而以晚稻谷實物折算。在勞動用工上，因產業發展需要的勞動用工，優先安排當地農民。在利潤分紅上，在承租方投產且收回前期投資后，村民小組每年可獲得承租方純收入總額20%的紅利，由托管所和村委會對承租方核算收益和應付給村民小組的紅利數額;三是保障農民的財產性收益。土地流轉到期后，承租方的地面附著物如多年生作物、固定資產維持原貌，歸村民小組所有。在合同期內，因城鎮建設總體規劃或國家重點工程項目建設需要占用流轉土地的，承租方的流轉經營權自動終止，除青苗賠損和固定投資補償歸承租方所有之外，征地補償和其他政策性保障收益歸村民小組所有。高標準發展高效產業，為盡可能多地提高土地產出效益，將產業發展作為土地流轉工作的重要一環。從村里流轉土地后，及時對接了6大新型經營主體，其中2個種養專業合作社，4個種植大戶。2014年，計劃對流轉地分類確定產業，旱澇保收的一類田全部種植雙季稻加油菜，二類田全部種植高粱，旱土和林地全部種植棗子，山塘和圍堰水域發展生態養魚和休閑農莊。目前正在按“標準化生產、機械化作業、專業化服務”的要求，采取政府鼓勵與新型主體自主投入相結合的辦法，加大完善農田水利和機耕道等基礎設施，全面落實各項關鍵技術措施，建設高標準農業產業化發展的示范基地。

1.4 土地流轉的范圍區域化

流轉的內容從單一的耕地轉向林地;流轉的區域從經濟發達地區向欠發達地區推進;流轉的期限從半年、一年向三年、五年甚至更長期限轉變;流轉用途從單一糧食生產向多種高效經濟作物發展。珠暉區葡萄產業協會會長周先碧在茶山坳鎮金甲嶺村、大昌村、古城村、樟木村，與當地農民簽訂了45.47 hm2稻田15年的租賃合同，用于種植大粒鮮食葡萄，帶動了當地產業發展。南岳區樹木園與南岳鎮樟木橋村農民簽訂了16.67 hm2土地15年的租賃合同，用于集中種植花卉苗木和蔬菜。祁東縣金橋鎮2013年共流轉土地面積715.33 hm2，將重點放在烤煙、席草、蔬菜和水果基地等高效、支柱產業上。

1.5 土地流轉初顯規?；?/h3>

近年來，隨著農村勞動力向二、三產業大幅度轉移，農村土地流轉的規模也越來越大。據初步統計，2008年全市流轉土地用戶21萬余戶，流轉耕地面積52 280 hm2;2009年全市流轉土地用戶30萬余戶，流轉耕地面積78 833.3 hm2;2010年，全市流轉土地用戶40萬余戶，流轉耕地面積102 733.3 hm2;2011年，全市流轉土地用戶51萬余戶，流轉耕地面積114 966.7 hm2;2012年，全市流轉土地用戶69萬余戶，流轉耕地面積130 500 hm2;2013年，全市流轉農戶84萬余戶，流轉耕地面積145 686.67 hm2，占耕地總面積的38.52%。2013年全市1.3 hm2以上的種糧大戶達44 000戶，3.3～6.7 hm2的種糧大戶16 820戶，6.7～13.4 hm2的種糧大戶781戶，13.4～33.3 hm2的種糧大戶472戶，33.3～66.7 hm2的種糧大戶56戶，66.7～133.3 hm2的種糧大戶25戶，133.3 hm2以上的種糧大戶14戶，333.3 hm2以上的種糧大戶4戶。在土地流轉中，不少經營主體的規模都在幾十畝以上，有的多達幾百畝、上千畝。如衡東生態農業開發有限公司，從2010年成功流轉了榮桓鎮新屋、南灣、桐塘等6個村52%的土地，共計149.73 hm2，流轉期限為10年。2013年種植雙季稻266.67 hm2，油菜133.3 hm2。該公司預計2014年爭取耕地流轉面積達到333.3 hm2。衡陽縣富農優質稻專業合作社，2013年流轉耕地578.67 hm2，流轉期限為3～5年，種植雙季稻面積達540 hm2，2014年計劃流轉耕地733.33 hm2。

1.6 土地流轉行為日益規范化

農村稅費改革前，特別是20世紀90年代，由于稅費負擔過重，土地一度成為農民的“包袱”，大批農民棄田棄耕，大多數土地流轉由村級組織被迫進行。稅費改革后，農村土地逐漸變成“財富”，農民開始看到土地承包經營權的重要性，法制觀念和維權意識逐步增強。目前衡陽市土地流轉都在農民自主自愿情況下完成，土地流轉行為也日益規范。流轉合同形式也由以前的口頭協議流轉向簽訂書面合同流轉轉變。如湖南安邦農業科技有限公司對在衡陽縣流轉的203.3 hm2耕地，與流出的每戶農戶都簽訂了規范的租賃或股份合作流轉合同，并經鄉鎮經管站進行了流轉合同簽證。2013年，全市簽訂土地流轉合同達77.38萬份。

1.7 土地流轉效益化得到了顯現

一是推動了勞務經濟的發展，實現了流轉雙方互利雙贏。一方面，推動了土地向種田能手集中，提高了土地規模產出效益;另一方面，使農村富余勞動力從土地的束縛中解放出來，持續穩定地向非農產業轉移。2013年全市農民通過土地流轉人平增加收入2 000多元，轉移農村勞動力60多萬人。二是土地適度規模經營，極大地促進了現代農業建設。受讓土地的種植大戶，通過技術、資金投入，機械化操作，集約發展高效益的現代農業。衡南縣泉湖農技農機專業合作社2013年租賃經營、有償服務、代管經營稻田面積324.13 hm2，投入70多萬元，先后購置旋耕機、收割機、插秧機等大型農業機械，并采用良種和先進技術從事農業生產，農業效益顯著，當年實現總產值250.14萬元。其中承租經營實現產值127.5萬元，收入41.7萬元，有償服務實現產值122.64萬元，收入7.24萬元。三是創新了農業增長方式和組織形式，促進了農業產業化經營和組織化程度的提高。土地的流轉為農業企業提供了生產基地，形成了產、供、銷一體化的產業化利益連接體。衡山縣白果鎮成立了“迎龍優質稻種植專業合作社”，以簽訂購銷合同的方式組織生產經營，探索“合作+期效”的農戶收入模式，參加會員有14戶種糧大戶和58戶散戶，會員按照合作社統一要求種植新品種糧食作物，合作社按市場價每100 kg上浮4元保證收購，會員可以實現穩定的農業收入。

2 制約農村土地承包經營權流轉的主要障礙

近年來，衡陽市農村土地承包經營權流轉發展勢頭良好，但整體水平低，土地集約化、專業化、規范化程度以及土地產出的效益有待提高，還存在一些不容忽視的問題。

2.1 流轉分散，規模較小，形式單一

家庭聯產承包是按土地好、中、差等級和人口多少平均分配，原來大塊改小塊，小塊切成零塊，家家戶戶田塊小而分散，這些零零碎碎的小型分散農戶的土地不利流轉。從全市調查情況來看，全市相對集中連片的土地流轉面積僅占到40%左右，大量的零散化土地流轉，不利于規模經營發展。此外，目前善于經營的種養能手少。從衡南縣具備流轉條件的20個村的調查情況反映，具有一技之長可做接包者的只有6個村15名人員。如果沒有合適的接包對象，即使承包戶想轉出，一時也難以推進流轉工作。

2.2 土地經營收益不高，導致土地流轉大戶無激情

長期以來，受多方面因素制約，農村土地生產經營效益較為低下，導致了土地對潛在需求者的吸引力不高，需求者也并不是很多。在農村稅費改革前，就連農村的一些拋荒地都難以找到接收者。近年來，由于中央支農惠農政策的貫徹落實，農民種糧的積極性有所高漲，種田效益也有所提高，但情況還不盡人意。據調查的630戶有土地流轉的271戶，其中土地流轉收益在200元以下的農戶高達165戶，占流轉戶總數的61%;流轉收益在200元以上的78戶，占流轉戶總數的29%，流轉收益在300元以上的只有28戶，僅占流轉戶總數的10%。土地流轉收益過低，使經營大戶不敢放開膽子接納更多的土地。

2.3 依法流轉意識不強

一是流轉合同不規范。很多地方農村土地流轉以口頭合同為主，隨意性較大，有的即使簽訂了書面合同，但權利義務規定不明確，一旦發生糾紛，矛盾難以調解。二是流轉雙方利益協調機制不健全，因經營風險和市場變化等原因也容易引發利益矛盾。個別地方土地流轉后，因為受讓方經營不善，無法償付農民土地租金，導致農民上訪。三是流轉行為不規范。有的地方借流轉之名隨意改變土地的農業用途，不遵守法律、法規保護土地資源的合理開發和可持續利用，未經有關部門批準和承包方同意將承包地用于非農用途如種樹或挖魚塘，一些地方借土地流轉之名，搞“以租代征”、“反租倒包”，將流轉的耕地非農化或進行非農開發，因而，在土地流轉中出現流轉面積遞增、種糧面積遞減的現象。

2.4 流轉交易渠道不暢，導致土地流轉難以健康發展

當前，由于土地流轉機制不暢，交易組織匱乏，流轉行為不規范，交易范圍窄，致使農村土地流轉交易不便;加上一些農民有其它收入來源，怕“麻煩”，也就對拋荒田地聽之任之了。目前，在全市沒有形成統一規范的土地流轉市場和統一的土地供需信息網絡系統。由于配套服務跟不上，導致土地流轉市場化程度不高，相當部分土地交易基本上是由農戶自己尋找轉讓對象，隨意完成整個交易過程，結果是一方面影響土地的流轉規模和速度，有損土地資源的合理配置;另一方面導致了土地流轉交易產生糾紛，影響農村社會和諧。

2.5 政策法律不配套

一是政策法律的缺乏。目前，由于土地承包經營權流轉尚無專門的法律法規，農民的權益維護、經營權流轉的期限、耕地拋荒整治等問題都還無法可依。由于受《物權法》、《擔保法》等法律法規影響，土地使用權或農村土地承包經營權不能做為抵押，這從客觀上制約了農村土地的價值擔保功能及融資市場的形成，致使大面積承包土地從事高效農業一切所需的資金很難得到銀信部門的貸款支持。二是城鄉二元結構的體制障礙影響較大。特別是現行的戶籍政策，對于農村人口移居城鎮，尤其是大中城市仍有太多限制，對于農戶進城后如何處理土地承包經營權沒有具體規定，使農民在“離土”問題上不敢輕舉妄動。三是農村社會保障體系不健全。雖然農民醫療保障有了較大的進步，但養老、社會救助等還沒有建立健全，農民仍主要依靠土地收入解決上學、養老等問題，當前絕大多數農民仍把承包地看作生存的“活命田”、養老的“保障田”、就業的“副業田”，不愿意流轉土地。

2.6 土地流轉糾紛增多

隨著國家對“三農”優惠政策的出臺，農村土地越來越俏，由于以前農村土地流轉政策不完備、不配套，土地流轉行為極不規范，因土地流轉引發的矛盾糾紛日益增多。從所調查的情況來看，土地流轉糾紛所涉面積占總流轉面積的比例達到10%至20%，有個別地方甚至高達30%。從筆者所在市縣二級法院受理的涉土地類糾紛案件中，有近30%的糾紛因土地承包經營權流轉引起。

3 實現農村土地承包經營權有序流轉的幾點建議

農村土地承包經營權流轉事關農村基本經營制度，事關農民群眾切身利益，事關農村改革發展穩定大局，是農業農村工作中的一件大事，是影響農村經濟發展的關鍵因素，也是實現規模經營，推動農業產業化的必由之路。我們一定要立足當前、著眼長遠、統攬全局、協調各方、穩步推進，重點抓好以下幾方面工作。

3.1 進一步強化和深化對土地流轉的認識

土地流轉的根本目的就是提高耕地的效益，體現農民的權益，增加農民的收益。2003年施行的《農村土地承包法》明確界定了土地流轉的主體、客體、內容和收益處分權。黨的十七屆三中全會決定又賦予農民土地承包經營權的使用期限是“長久”的。要在堅持農村基本經營制度的前提下，按照“依法、自愿、有償”原則，推進農村土地承包經營權流轉。首先，政府要提高認識，政府要有大農業和長遠發展眼光，培植一些有實力的農業龍頭企業和農業產業協會，吸納農民進入基地，把土地放出去。其次，應重視土地流轉的主體是農戶而非集體組織。土地流轉的實質是農村土地承包經營權的流轉，在任何時候土地流轉的主體都是農戶，要充分尊重群眾意愿，堅決杜絕以集體組織是土地所有者身份、或以農業產業化為借口去強迫農民搞流轉。再次，要充分認識土地流轉是手段而非目的。要認識到土地流轉有利于克服小農經濟的局限性，推動規模經營，促進農村經濟發展;要認識到農村經濟發展需要多方面因素共同作用，并不是只要搞了土地流轉，經濟就會發展，農民就會增收;要認識到土地流轉是以農村勞動力大量向非農產業轉移為前提條件的，而農村勞動力轉移又是以經濟發展為基礎的，要因地制宜，有條件就流轉，沒有條件只能逐步創造條件，切不可強制推動。

3.2 加快配套立法進程，嚴格土地流轉秩序

一是堅持依法原則。要確保土地流轉在法律法規的允許下健康運行。具體來說就是要守住三條底線，把好三道關口。所謂三條底線，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益;所謂三道關口，即把好土地流轉的準入關，把好土地供求的協商關，把好土地流轉合同的簽訂關。特別是切實加強合同管理，凡是土地流轉都必須簽訂科學合理的流轉合同，都必須在專門機構進行備案登記簽證。二是堅持自愿原則。土地流轉的主體是農民，土地是否流轉和以什么方式流轉，完全由農民自己做主。要尊重農民處置土地的權利，任何單位和個人不得強迫或阻礙農民依法進行土地流轉。三是堅持有償原則。要確保土地流轉的收益歸農戶所有，任何單位和個人不得擅自截留和扣繳。各級政府要建立健全土地承包經營權流轉收益保障機制，把農民滿意作為根本標準，堅決防止和糾正不顧條件盲目下達流轉指標和任務，違背農民意愿強行推動流轉的錯誤做法，不搞“一刀切”、“一陣風”、“一窩蜂”，不盲目追求速度和規模，確保農村土地承包經營權健康有序流轉。

3.3 加快土地流轉服務平臺建設，完善服務體系

一是鼓勵和支持有條件的地方依托農村經營管理部門建立土地流轉服務機構。縣市區要依托經管局成立土地流轉服務中心，鄉鎮依托農村經營管理站成立農村土地流轉服務所，統一設置窗口，統一發布信息，統一流轉交易，為流轉提供有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉咨詢、價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調、糾紛調處等服務。二是建立農村土地流轉風險防范機制。要做到流轉期限合理、流轉規模適度、流轉價格公平，承接土地流轉的主體要有實力、有信譽。此外，還要建立土地流轉風險金制度，土地流轉合同簽訂后，業主每年應交納一定數量的風險保證金，以防范業主因經營困難等原因無法履行而損害農民利益的情況發生。三是建立健全土地評估的市場體系，建議市政府集中組織國土、農業、林業等部門和相關專家，盡快制定科學的農地市場評定、評估標準體系，科學評價農村土地價值。

3.4 加強農業基礎設施建設，提升土地流轉價值

農業基礎設施落后，丘崗地不便耕作，規模太小不利于機械化是制約土地流轉的重要原因。只有改善土地生產條件，才能創造流轉優勢。當前，應加強農業綜合開發，增強綜合利用能力。要加強以道路、供水等為主體的生產生活設施建設，大力改造中低產田，配套完善水利排灌設施，建設防洪保安、高標準灌溉及大規模的土地平整是實現高產穩產的重要前提。

3.5 充分發揮政府的宏觀調控職能，保障土地流轉步入規范化

政府在土地流轉中的作用是引導、服務和監督，政府要充分發揮宏觀調控職能。一是要制訂土地流轉促進方案，以期促進農業的規模經營，培育有效率的專業市場，讓留下來的農民專心當好農民，讓轉出去的農民安心從事非農業。要對農民流轉承包土地給予補助，支持他們吸納更多的土地，特別是對農業企業和合作組織進行的符合農業產業化發展方向和產業扶持政策的土地流轉，達到一定經營規模的，從資金上給予支持;對促進農業結構調整和農民增收效果明顯的農民專業合作組織，給予獎勵;對土地流轉后進行農業設施建設的，優先享受農業扶持。二是要做好土地流轉過程中的政策服務、農業技術和流轉手續業務指導、土地流轉用途監督，使土地使用權流轉步入市場化、規范化、法制化的軌道。要不斷加強對新情況、新問題的調查研究，總結各地實踐經驗，及時提出相關政策和建議。三是要加大財政支持力度。政府給予產業政策扶持和協調信貸資金，金融部門應加強對規模經營主體的支持和服務，要把參與土地流轉、實行規模經營的龍頭企業、種植大戶、農民專業合作社和農業企業納入重點服務范圍。

3.6 預防和處理好農村土地承包經營權流轉糾紛

農村土地承包經營權流轉，涉及面廣，政策性強，能否有效預防和處理好流轉糾紛，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村的改革、發展和社會的穩定。因此有必要從立法、行政、村民自治以及司法各個層面，思考應對策略，建立健全土地流轉糾紛調處機制。各縣市區經管局和鄉鎮經營站要分別成立農村土地承包糾紛仲裁調解機構，要健全完善民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的糾紛調處體系，及時有效化解矛盾。紀檢、監察、司法等部門通力協作，積極糾正和查處嚴重侵害農民土地承包權益，強迫流轉和非法改變流轉土地農業用途等問題，為土地流轉營造一個良好的環境。

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