珠三角城鎮污水處理特許經營發展現狀、問題及政策建議

○張春虎

（廣東工業大學 廣東 廣州 510630）

珠三角城鎮污水處理特許經營發展現狀、問題及政策建議

○張春虎

（廣東工業大學 廣東 廣州 510630）

公用事業產業特許經營是我國市場經濟體系建設和完善的重大改革舉措。本文通過文獻研究和現場走訪調查發現珠三角城鎮污水處理特許經營以BOT方式為主，發展速度較快，表明珠三角城鎮污水處理特許經營在引入民間資本參與公用事業建設和運營方面取得了一定成效，但也存在各地區發展不平衡，與之相配套的法律法規建設和監管體制建設明顯滯后的問題，針對問題指出今后發展的政策應轉向法規建設、監管體制建設和注重整體產業運營效率提升方面。

公用事業 污水處理 特許經營

城市公用事業，包括污水處理、電力、電信、自來水、管道燃氣等基礎設施，是城市生存和發展的基礎，其發展水平是城市形象和城市投資環境的重要構成，直接影響著城市的區域競爭力。世界銀行1994年發展報告以“為發展提供基礎設施”為主題，肯定了基礎設施對經濟發展的重要性，指出“基礎設施如果不是經濟發展的引擎，那也是經濟活動的車輪”。該報告以發展中國家1990年數據所作的研究表明“發展中國家基礎設施存量每增長1%，GDP就會增長1%”。

傳統的經濟理論認為，城市公用事業產業都具有一定的自然壟斷特征，存在著市場失靈，不能充分利用市場競爭機制獲得發展。因此，第二次世界大戰后到上世紀七十年代，城市公用事業相關產業的政府壟斷經營是世界各國普遍的制度安排，但各國長期實踐表明政府直接干預的壟斷經營機制導致的供給不足和經營企業的低效率也是世界性難題。

上世紀八十年代以來，以英國為開端，全世界掀起了一股公用事業供給機制市場化改革的浪潮。目前運用市場力量提供公用事業服務已成為大多數國家的新制度安排，其中公用事業產業的特許經營制度是各國普遍使用的新機制。

新中國成立到二十世紀九十年代中后期，我國一直把公用事業作為公益性事業，實行高度集中的計劃經濟管理體制。公用事業經營企業與政府是高度政企合一的關系，經營企業按行政區劃實行封閉式的壟斷經營。改革開放后，隨著我國經濟的飛速發展、人民生活水平的逐步提高和城市人口的急劇增長，對城市公用事業產生了巨大需求，但我國傳統的政府直接投資和國有企業壟斷經營模式導致的城市公用事業供給不足，企業經營效率低下問題成為城市經濟發展的瓶頸，嚴重影響了城鎮經濟發展和人民生活水平的快速提高。

特別是近二十年來，我國城鎮污水處理產業發展嚴重滯后于經濟社會的發展。例如2006年我國縣城污水集中處理率僅為13.6%。一是因為我國粗放的經濟發展模式導致了城市水體污染日益嚴重；二是近年來伴隨著我國快速的城鎮化進程，城鎮人口猛增出現城鎮污水處理巨大需求；三是污水處理產業政府壟斷經營模式導致的供給不足。三個因素共同作用的結果是我國許多城鎮生活污水未經處理直接排放，城市環境日趨惡化，嚴重影響了城鎮居民的生活質量。

上世紀九十年代后期，我國公用事業產業從項目建設的投融資領域開放開始，進行了一系列以放松管制，開放市場為導向的市場化改革。建設部于2002年底發布了《關于加快推進市政公用行業市場化進程的意見》（簡稱《意見》），第一次提出了公用事業產業市場化改革的思路。《意見》中提出改革的目的是要建立起規范和完善的公用事業民營資本有效參與的供給模式，找到適合我國國情的新制度和新機制，來解決公用事業各產業內存在的供給不足、規模效益不顯著和企業低效率問題。

原國家計委、建設部和國家環保總局2002年印發了《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》（計投資〔2002〕1591號），推動城鎮污水處理項目建設和運營的市場化改革，提出污水處理收費原則、逐步實行城鎮污水處理設施的特許經營。2004年，建設部印發了《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部第126號令），提出了加快推進市政公用事業市場化，規范市政公用事業特許經營活動，加強市場監管等方面的具體要求。2005年國務院頒布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（簡稱“三十六條”）以及2010年國務院頒布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（簡稱“新三十六條”），對進一步深化市政公用事業改革起到至關重要的政策導向作用。

很顯然，我國把公用事業產業特許經營作為市場經濟體系建設和完善的重大改革舉措。各地方政府在以上政策法規的指引下，紛紛頒布了市政公用事業特許經營的實施和管理辦法，推動著公用事業產業的特許經營制度建設。

目前，我國城鎮污水處理產業的特許經營制度初具雛形，發展迅速，在引入民間資本參與污水處理設施建設方面取得了一定的成效，如我國設市城市的污水集中處理率已經從2006年的54.0%上升到2010年的73.76%，縣城的污水集中處理率已從2006年的13.6%上升到2010年的54.9%。2010為止約有40%的城鎮污水處理設施通過B OT、B T等特許經營模式引入社會資本，參與設施建設與運營。

一、特許經營及其主要方式

所謂“特許經營”指政府部門與民間投資者簽訂特許經營協議，民間投資者從政府部門得到排他性的特許，負責融資、建設、經營、維護和管理公用設施，并通過使用者付費的方式，在一定的期限內，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。目前在公用事業領域，特許經營實踐中主要有B OT、T OT、P P P等形式。

1、BOT（Build—Operate—Transition）方式

“建設一經營一轉讓”方式，是政府將一個公用設施項目的特許經營權授予承包商，承包商在特許經營期內負責項目設計、融資、建設和運營，并在特許經營期內回收成本、償還債務、賺取利潤，特許經營期結束后將項目所有權移交政府的一種特許經營方式。目前污水處理、公路、橋梁、隧道、電廠等市政公用事業項目可采用這種方式，如廣州市李坑生活垃圾焚燒發電二廠，就是采用B OT方式興建的。

2、TOT（transition—Opmtion-Transition）方式

“轉讓一經營一轉讓”方式，指政府將建設好的公用事業項目一定期限的產權和經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理。投資人在約定時間內通過經營收回全部投資并得到合理回報，合約期滿后再交回給政府的一種特許經營方式。T OT項目因具有引資成功率高、減少政府財政壓力、提高公用事業運營管理效率等優點被廣泛應用。如2002年珠海力合環保有限公司通過T OT方式獲得了珠海吉大水質凈化廠30年的特許經營權。

PPY、PAN、POT、PEDOT雖然具有較大的氧化還原電容和良好的電子導電性，但是其在較寬的氧化還原窗口易被氧化或還原而導致電位不穩定。為此，人們提出將它們與碳材料結合協同增強電子轉移，以提高電極電位穩定性。

3、PPP（Public—Private—Partnership）方式

公私合伙制，是政府、營利性企業基于某個項目而形成的相互合作形式。其實質是政府通過給予私營公司長期特許經營權和收益權來加快市政公用事業的建設和有效運營。該模式多用于醫療衛生、教育、交通、信息技術、環境保護和政府融資等。

二、珠江三角洲城鎮污水處理特許經營發展現狀

珠三角城鎮污水處理特許經營起步于二十世紀初。改革開放二十年來，珠三角經濟飛速發展，城鎮水體污染日益加重。各地方政府在國家環保政策的指引下，也意識到環保對城市發展的重要性，制定了各自區域的環境保護規劃，確定了水污染防治的重大建設項目，但項目建設的巨大資金需求成為各級政府首要解決的問題。傳統的政府直接投資的國有企業，由于其融資能力和發展能力的不足，已經也不能滿足珠三角城鎮污水處理的巨大需求。珠三角各地方政府從二十世紀初，借鑒世界公用事業改革的經驗，開始嘗試放開市場，引入民間資本從事公用事業項目的建設和運營。

2002年7月，珠海市政府實施水務體制改革，將城市污水處理廠等公共事業經營單位按照企業化、市場化模式運作，與珠海力合股份有限公司簽訂了特許經營權協議，由珠海力合環保有限公司以T OT方式經營管理吉大水質凈化廠。2002年12月，法國威立雅水務與珠海市政府簽訂了特許經營權合同，以T OT方式經營珠海市香洲水質凈化廠。

2003年12月，國內首例面向國際公開招標的城市污水處理廠B OT項目——廣東新會龍泉污水處理廠竣工投產。該項目是我國城鎮污水處理行業第一次采用公開招標的方式、以B OT模式運作的污水處理廠。新會龍泉污水處理廠經原新會市政府公開招標，由國禎環保公司采用國際通行的B OT模式進行工程建設和生產運營，項目總體規劃日處理城市污水16萬噸，首期工程處理量4萬噸/日，占地面積21644畝，投資4263萬元。該項目工程于2002年10月15日正式開工，提前合同工期5個月竣工。該項目B OT模式的成功具有很強的示范作用，為我國城鎮污水處理項目的投融資和建設運營提供了全新的模式。

2004年，建設部印發了《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部第126號令），從法律層面推動著城鎮污水處理產業特許經營的發展。隨后珠三角的各地方政府在城鎮生活污水處理項目建設中積極探索嘗試采用特許經營，例如2004年4月東莞市向全國公開招標的首批16家污水處理廠B OT完成招標，2004年7月佛山市首批16個污水處理建設項目B OT法人招標工作完成。廣州亞運會前后，珠三角在治水方面明顯加快了步伐，各地城鎮污水處理設施建設進入快車道。為解決污水處理設施建設資金的來源問題，更多的污水處理設施建設項目采用特許經營模式，如2008年4月深圳市就該區十座新建的污水處理項目面向社會進行B OT法人招標，2009年9月廣州市花都區新建或擴建的五個污水處理項目也采用B OT方式完成了法人招標。2010年之后，珠三角城鎮污水處理設施建設的大多數項目都采用B OT模式，少量項目采用T OT模式，總體發展情況見表1和表2所示。

根據表1和表2中的數據，為了能更直觀地了解珠三角城鎮污水處理特許經營的發展現狀，我們繪制出圖1和圖2，其中圖1表示的是各地區污水處理B OT項目和T OT項目占總體項目的比例；圖2表示的是各地區污水處理B OT項目處理量和T OT項目處理量占總體污水處理量的比例。

依據以上表和圖的統計結果，可以發現珠三角城鎮污水處理特許經營發展的顯著特征。

1、城鎮污水處理特許經營發展速度較快，但并不平衡

表1 珠江三角洲城鎮污水處理設施項目統計

表2 珠江三角洲城鎮污水處理量統計

2、城鎮污水處理特許經營的方式以BOT為主

從整體上看，珠三角城鎮污水處理特許經營采用B OT模式的項目數達108個，而采用T OT模式的項目數只有10個。從污水處理量上看，采用B OT模式的污水處理量達589.64萬立方米/日，采用T OT模式的污水處理量只有47.3萬立方米/日。通過對采用特許經營項目的分析可以發現，采用B OT模式的項目多為2000年之后的新建項目。

3、特許經營企業的多元化

珠三角城鎮污水處理特許經營權在授予的過程中，大多數項目都經過前期的公開招標工作，吸引了各種產權類型企業參與特許經營權的競標。這其中有國有的供水企業例如佛山水業集團公司，股份制公司如深圳水務集團公司，外資公司如法國威立雅公司等，還有國內的民營企業如安徽國幀、北控水務、三新集團等。這些不同類型的企業在公開招標的過程中能在統一的競爭平臺下進行特許經營權的競爭，表明珠三角城鎮污水處理的競爭市場已經基本形成，有利于推進污水處理項目的建設，降低城鎮污水處理運營成本。

三、珠三角城鎮污水處理特許經營發展存在的主要問題

圖1 珠三角各地區污水處理特許經營項目數占比

圖2 珠三角各地區污水處理特許經營項目污水處理量占比

《全國城鎮污水處理及再生利用設施建設“十二五”規劃》中制定了明確的目標：大城市污水處理率達到100%，設市城市和縣城污水處理率提高到85%，建制鎮污水集中處理率大于30%。為實現這個目標，“十二五”期間我國鎮污水處理及再生利用設施建設規劃投資需要近4300億元的巨大投入。如此巨大的資金投入需求，如果沒有完善的特許經營制度和民間資本的廣泛參與，單靠政府所有的經營企業是不可能實現的。

目前珠三角城鎮污水處理產業的特許經營制度初具雛形，發展迅速，在引入民間資本參與污水處理設施建設方面取得了一定的成效。2010為止約有40%的城鎮污水處理設施通過B OT、T OT等特許經營模式引入社會資本，參與設施建設與運營。但距離建立完善的特許經營制度還有巨大的差距，主要存在以下幾方面的問題。

1、特許經營制度實施范圍有限，存在嚴重的不平衡狀況

從整體上看，目前仍有60%的污水處理設施還是由政府壟斷的經營企業在低效率運行。要提高整體的運行效率，就要大膽采用各種特許經營模式。目前珠三角城鎮污水處理的特許經營范圍主要是新建設項目，多采用B OT模式，但對于大量已建成由政府企業直接經營的污水處理設施的運營機制并沒有改變。圖1和圖2都表明，采用T OT模式的項目無論在項目數量上還是污水處理量上都很少，這說明政府在實施特許經營時偏重于融資，忽視了特許經營提升公用事業經營企業效率的作用。另外，特許經營制度的實施在各地區之間存在著較大的差異，例如東莞、江門和佛山的發展較快，而廣州市、中山市發展卻較慢。

2、現已實施的特許經營制度并不完善

（1）特許經營制度相關的法律規范滯后和不規范。我國并沒有制定專門的針對公用事業特許經營的正式強制性的法律法規。目前，珠三角城鎮污水處理特許經營的法律建設與其發展速度相比，明顯滯后，市政公用事業市場化的法律地位薄弱。廣東省住房和城鄉建設廳2013年7月頒布的《廣東省住房和城鄉建設廳關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見》，并沒有頒布針對性的關于公用事業特許經營相關的法律法規文件。在全省城鎮污水處理特許經營項目越來越多，監管問題日益突出的情況下，廣東省建設廳和環保局2006年6月頒布了《廣東省建設廳、省環保局城鎮污水處理廠監督管理辦法》。珠三角其他地區只有深圳市2003年5月和東莞市2005年3月頒布了各自的公用事業特許經營辦法（東府〔2005〕3號），深圳市2008年還針對城鎮污水處理的特許經營頒布了《深圳市污水處理廠B OT項目管理辦法》（深府〔2008〕155號），其他地區還沒有頒布相應的法律法規，這充分表明珠三角城市城鎮污水處理的特許經營雖然發展較快，但與之相配套城鎮污水處理特許經營方面的法律法規建設明顯滯后。

（2）政府主管部門對特許經營項目的監管缺失。目前珠三角各地區政府對公用事業特許經營的監管缺乏法律依據，例如目前為止只有深圳市政府依據頒布的《深圳市污水處理廠B OT項目管理辦法》（深府〔2008〕155號）明確規定市水務局為城鎮污水處理特許經營的主管部門，負責對特許經營運營進行監管，其他各地政府部門并沒有建立統一的針對公用事業特許經營的監管主體，監管職能分散在水務局、環保部門、國資委、發改委以及衛生、物價等多部門，造成職能交叉、缺乏協調，從而帶來政府監管的缺位、錯位和不到位。另外，行使有效監管需要工程技術、經濟、法律、環境保護等方面的專業人才，但政府主管部門一般人員較少，專業人才相對缺乏，不利于對污水處理特許經營企業的有效監管。

（3）特許經營方式比較單一。特許經營實踐中的方式有多種，主要有B OT、T OT、P P P等。由于城市污水處理設施建設近年來新建的項目較多，所以政府主管部門從引入民間資本的角度更多會采用B OT方式。對于已經建成由政府擁有的污水處理經營企業，也可以采用T OT委托經營模式，引入民營企業，提升企業經營效率。但對已建成的企業實施T OT模式需要解決原企業員工的身份、待遇等問題，所以在特許經營的實踐中，地方政府更偏好采用B OT模式，而較少采用T OT等其他模式。另外，現有的污水處理特許經營項目較多是污水處理廠的特許經營項目，污水管網也可以采用T OT委托民間資本參與維和運營，而現在多數城鎮污水處理管網仍由政府所有的國有企業壟斷經營。單一的B OT模式限制了民營資本參與城市污水處理設施建設和運營的進入渠道，延緩了城市污水處理產業特許經營發展的步伐，最終政府擁有的企業喪失了通過改革提升經營效率的機會。

四、政策建議

公用事業的特許經營對我國來說是市場經濟體系建設的重大改革舉措，是一項新的制度安排，需要轉變政府職能。目前珠三角在城鎮污水處理特許經營發展較快，在引入民間資本參與污水處理設施建設方面取得了一定成效，但在特許經營制度法律法規建設和監管體制建設方面明顯滯后，嚴重制約了特許經營制度的規范和有序開展，政府政策應從前期的注重特許經營的融資功能向促進經營企業提升經營效率方面轉變，具體政策建議包括以下幾方面。

1、特許經營相關法律法規建設

珠三角地區目前針對公用事業特許經營的法規過于寬泛，缺乏關系市政公用事業特許經營的市場準入、資金來源、資金構成比例、經營和服務標準、資產處置、違約責任、退出機制、質量監管、價格監管、T OT項目的改擴建等能具體指導公用事業特許經營實施方面的法律法規。例如江蘇省為了規范城鎮公用事業特許經營，制定了一系列相關法律法規，包括《江蘇省城市市政公用事業特許經營招標投標制度》、《江蘇省城市市政公用事業公益董事或監督員制度》、《江蘇省城市市政公用事業公眾參與監督制度》、《江蘇省城市市政公用事業特許經營權臨時接管制度》、《江蘇省城市市政公用事業特許經營市場退出制度》、《江蘇省城市市政公用事業履約保證制度》、《江蘇省城市市政公用事業經營成本監管制度》、《江蘇省城市市政公用事業產品和服務質量監管制度》、《江蘇省城市市政公用事業特許經營中期評估制度》，有力地推動了城鎮公用事業特許經營制度的建設，規范和引導了特許經營企業的經營行為。

2、特許經營監管制度建設

特許經營制度的實施需要政府主管部門轉變職能，從以前的直接行政干預變為對市場的管理，同時政府主管部門代表城市居民，要行使對特許經營企業提供服務的成本和質量的有效監管。建立統一的針對公用事業特許經營的監管主體，做到集中監管，對特許經營企業監管的內容應包括市場進入和退出的監管；服務質量和數量的監管；服務成本的監管。行使有效監管需要工程、經濟、法律、環境保護等方面的專業人才，監管主體應配備各個領域的專門人才或聘請第三方人才為政府監管主體提供服務，保證污水處理特許經營企業的有效監管。

3、擴大污水處理特許經營的范圍

政府在特許經營方面要擴大特許經營的應用范圍，采用多種模式，把重點從當前的重融資轉向提升整個產業的運營效率方面。目前污水處理的特許經營以新建污水處理廠B OT方式為主體，對原由政府經營的處理廠也可以采用T OT方式，鼓勵民營資本參與現有的污水處理的經營。另外，由于污水管網的自然壟斷性和巨大的投入成本，目前管網的運營和維護幾乎全部由市政公用企業在經營。理論和實踐表明，污水管網也可以采用T OT委托民間資本參與維護和運營，并且在有效監管的條件下，民營企業的運營效率會更高。因此，污水處理特許經營的范圍不應只是針對新建污水處理廠的建設和運營，應擴大特許經營的應用范圍，應用多種模式鼓勵民間資本參與已建成企業或管網的運營，以利于整體產業效率的提升。

（注：基金項目：廣東省哲學社會科學“十一五”規劃項目（09E-24）。）

[1]World bank.World Development Report1994：Infrastructure for Development[R].Oxford University Press，1994.

[2]住房和城鄉建設部中國城鎮排水與污水處理狀況公報2006—2010[R].2012.

[3]住房和城鄉建設部：中國城鎮排水與污水處理狀況公報2006—2010[R].2012.

[4]住房和城鄉建設部：中國城鎮排水與污水處理狀況公報2006—2010[R].2012.

胡冬梅）