城鄉統籌背景下推進 “三分三改”的現狀與對策

馬建靜

（溫州科技職業學院 公共教學部,浙江 溫州 325006）

城鄉統籌背景下推進 “三分三改”的現狀與對策

馬建靜

（溫州科技職業學院 公共教學部,浙江 溫州 325006）

通過對溫州統籌城鄉綜合改革 “三分三改” （政經分開、資地分開、戶產分開和股改、地改、戶改）工作現狀的調研,針對 “三分三改”中出現的土地流轉、集體資產保值增值、“三資”管理、特殊群體權益保障等主要問題,提出相關對策。

城鄉統籌；三分三改；現狀；建議；溫州

2011年溫州市委、市政府制定出臺了 《關于加快城鄉統籌綜合改革的若干意見》,開始促進資源要素的市場化配置、流轉的 “三分三改”（政經分開、資地分開、戶產分開和股改、地改、戶改）工作,意在徹底破除城鄉二元結構,統籌城鄉發展,加快新型城市化建設。改革開放以來,溫州創造了舉世矚目的溫州模式,改革取得了巨大成就,但是近年來溫州發展存在很多不足,直接表現是發展速度相對較慢,突出問題之一是城鄉二元結構改革滯后,導致資源要素市場化程度不高,沒有能夠實現要素自由流動,土地、資本和勞動力在城鄉之間都存在體制障礙,影響了資源配置效率,阻礙了生產力發展。城鄉二元結構帶來半城市化問題,半城市化導致整個社會資源難以整合形成規模優勢。因此統籌城鄉發展是溫州轉型發展的戰略舉措和現代化建設的必由之路,以城鄉統籌為根本方法,以統籌城鄉綜合配套改革為動力,以要素市場化“三分三改”為核心,以中心鎮建設為平臺,以農房改造為切入點,著力破除城鄉二元結構,全力抓好統籌城鄉推進城鎮化,全面加快溫州轉型發展是當前溫州發展模式的新創舉。

1 具體內容

“三分三改”是統籌城鄉綜合改革的核心,其目的是實現資源要素無障礙流通和市場化配置。

政經分開是指將目前農村的黨支部、村委會這兩委與村的集體經濟組織分開,村兩委作為黨領導下的村民自治組織,其職能應該是認真履行好村民授予的管理村莊公共事務、發展村莊公益事業的責任,而不是作為市場主體參與經濟經營活動。資地分開是指將農村的集體土地和其他非土地的集體資產分開,土地村集體所有的性質不變,但是其他非土地的集體資產可以進行轉讓、交易甚至上市流動,從而盤活農業資產增加農民收益。戶產分開是指將戶口與產權分開,農民作為農村集體經濟組織成員所享有的各項產權權益,如土地承包權、宅基地用益物權、集體經濟權益等,與農民的戶籍分開,不隨農民戶籍的變動而受到影響。

股改,對鄉村集體經濟組織所有的非土地的集體資產進行股份制改革,農民平等獲得一定數額的鄉村非土地性集體資產的股份額度,并擁有對于自己所獲得的股份的自由處置權,這一權益不受農民戶籍、工作、居所變動的影響。地改,將鄉村集體所有的土地分為農用地、宅基地、建設用地3類,在土地權屬性質不變、用途不變、量質不變的前提下進行土地用益物權改革,讓土地可以自由流轉。戶改,進行戶籍改革,對戶口以實有人口、實有住所為依據,按居住地登記,剝離依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障等附屬功能,在農民原有權益不受侵犯的基礎上,實現農民與市民之間、城市與鄉村之間的待遇平等。

2 現狀

至2012年底,溫州市組建股份制經濟合作社5 321個,土地合作社4 995個,完成率分別達98.4%和99.2%。全市基本完善以組織機構、管理制度、經濟運行為主要內容的村經濟合作社的規范化建設,建立農村集體資金、資產和資源 “三資”管理體系。各級行政部門在股改地改工作開展中普遍采用政策宣傳、提高認識-調查摸底、打好基礎-入圖上冊、確權登記三步驟工作法推進。但是,在工作開展中,也存在一些制度障礙和管理難題,主要有以下幾個方面。

2.l 主體上，承包農戶不愿轉、經營主體發展難

總體來講,目前還有相當比例的農戶不愿意流轉出承包土地,有些即使流轉出去了,也是口頭答應而不愿簽訂正式流轉合同。以瑞安為例,2012年實現土地流轉面積10 436 hm2,涉及農戶數106 826戶,已簽訂流轉合同的土地面積則為3 022 hm2,占總流轉面積的 28.95%,簽訂合同21 645份,合同簽訂率偏低。

調查過程發現,承包農戶不愿流轉的原因主要有3個方面。一是承包農戶擔心利益受損。平原地帶、地理位置較好的地方,農戶擔心土地流轉“定量不定位”后,在征地時會因承包地位置的變化而得不到合理的賠償,所以對 “定量不定位”政策心存疑慮,不愿參與流轉。二是土地流轉價格高低不齊,農戶對未來收益存疑慮。如橋下鎮每年林地流轉價格 600 元· hm-2, 旱地1 500元·hm-2,一些農戶覺得價格偏低,流不流轉土地無所謂。三是農民的戀土情結較強。認為土地流轉一般要簽訂5年、10年甚至10年以上租期的合約,如果今后在外地打工收入不高,想回老家種地,卻無田可種,生活將難以為繼；一些上了年紀的農民則認為二三十年后,自己都不在人世了,地是誰的將講不清楚。

規模農業的經營主體主要有農村集體經濟合作組織和社會資本、民營企業2類。目前,無論是農村集體經濟合作組織,還是社會資本、民營企業,在參與農村土地承包權流轉方面,都遇到一些困難。農村集體經濟合作組織主要存在2大難題：一是缺資金,沒有資金,無力進行農業基礎設施建設,規模農業難以發展；二是缺人才,組織內缺乏懂農業、懂經營的專業人才。

2.2 客體上，職能邊界不清、運作方向不明

經濟合作社章程示范文本比較籠統,地位職能不清,與村委會和村民代表大會的關系混淆,在改制、征收補償和政策對接上還未理順關系。存在村經濟合作社政經分開不理想,以及村經濟合作社的組織結構及功能不齊全現象。經濟合作社與村委會剝離不徹底,致使村經濟合作社經濟職能與村委會社會管理職能糅雜交織,經濟職能發揮受阻,增加了股改和地改的難度。

改制后合作社的運轉發展路徑、集體資產轉化為資本運營和保值增值等問題已成為各改制村的共同困惑。改革后的村股份經濟合作社缺乏現代企業管理人才,集體經濟組織改革后面臨的最大問題將是發展村級集體經濟,不再只是單純依靠上級財政補助來進行村級事業建設,而是要實現集體資產的保值增值等問題。

2.3 政策上，各地政策不明細、特殊群體權益保障不到位、配套工作跟進不及時

筆者調研發現,各地在改革過程中存在對相關問題把握不準的情況。如特殊群體的股權配置不統一,有些地方對農嫁女等特殊群體股份享受比例過低,甚至有兩頭空的現象。以泰順為例,目前雖然市級主管部門以簡報方式發了一些對移民、定銷戶等對象的股權簡單量化的處理方式,但是泰順縣因移民對象較多、當地處理方案也較多,比如有自謀出路、自謀職業、自愿插花、自愿后靠等多種方案,所以在股改過程中享受對象的確定就顯得非常復雜,村很難取得統一的意見。目前市、縣都沒有出臺針對這類人群的相關政策,很容易在改革后留下后遺癥。再比如群眾對股改工作中的生不增、死不減靜態管理模式存有顧慮；定量不定位在應用上泛化,致使土地位置清晰的也定量不定位,村民擔心承包權被剝奪,以及連片規模經營破壞承包地原有土地田埂導致對是否獨立核算的擔心,社員的界定是否以有承包地為依據等問題。

3 對策

城鄉統籌綜合改革的核心是 “三分三改”,農民往城市聚集,必須消除農民的后顧之憂,保障農民在農村的集體資產和土地利益不受損失。一方面,實施農村集體資產股份制改革,通過股權量化,農民按照份額分享資產收益,這些股權不會因農民居住地的變化而喪失,這樣農民就可以沒有牽絆地自由流動。另一方面,建立土地合作社。通過統一管理農用地,土地可以流轉給工商資本或者農業大戶來經營,既實現了土地的流轉,又帶來了收益,更促進了實現農業現代化的可續性發展。“三分三改”是以建設土地合作社為基礎,解決農業現代化問題,推動城市、工業反哺農業,實現農業農村發展質的飛躍的主要手段。

3.l 關于承包農戶不愿意土地流轉的問題

事實上 “三分三改”是一個龐大的系統工程,而農村土地承包經營權流轉則是這項系統工作的基礎。做好農村土地承包經營權流轉,就意味著讓農村土地 “活”起來,意味著可以讓聚集在城市就業的農民依然可以通過土地獲得收入。其核心就是要做好2方面的工作,一是要讓承包農戶愿意轉；二是轉了之后讓經營主體發展起來,從根本上讓農戶從土地承包經營權流轉中獲得實實在在的利益。并要實施土地流轉備案管理,實行承包土地地籍入圖管理,以明晰流轉方向和流量。

3.1.1 健全農經體系，確保農村土地流轉工作人員到位

要完成農村集體資產產權制度改革的任務目標,基層農經力量配置至關重要。但目前新成立的3個功能區沒有專門的農經機構,農經工作銜接不順暢,農經統計的基礎數據不完整,基層農經隊伍還存在在編不在崗、在崗不履職等現象。因此要使縣、鎮、村三級土地流轉服務組織網絡真正開始運作,不是僅僅建立各縣 （市、區）土地流轉管理服務中心、鎮 （鄉、街道）土地流轉服務站和村土地流轉信息點就可以了,人員配備一定要到位,避免只有一個 “空牌子”。

3.1.2 完善服務機構，確保農戶流出土地合法收益到位

完善縣、鎮土地流轉服務機構土地價格信息收集、評估和發布機制,合理確定土地流轉價格,確保農民合法收益。有條件的地方適當提高土地流轉價格。流入土地的經營主體要優先雇傭流出土地的農民從事農業生產及相關服務,使其獲得土地租金和工資收入。對自主種植效益較好的農戶,可考慮采用 “園中園”的形式,土地可不流轉,但要接受規模經營主體統一的種植管理、技術指導、品牌經營等,既可實現農業規模經營,又能保障農戶的種植效益。

3.1.3 加強政策把關，確保農村土地流轉政策有據有利

避免前期工作中個別地方片面追求改革進度,基礎工作不到位,政策制定缺乏操作彈性或者片面強調 “一村一策”,制定的政策不符合上位法和大政策,上級部門把關不嚴,沒有仔細斟酌,審批潦草,挫傷了少部分農戶的積極性。政策制定要保障入社村民的知情權、監督權、決策權,提高村民入社積極性。

3.2 關于合作社的發展及集體資產保值增值的問題

目前改制后合作社的發展路徑、集體資產轉化為資本運營和保值增值等問題已成為各改制村的共同困惑。合作社未來的運轉發展,不僅關系到農戶實實在在的收益,更關系到整個改革工作的成效。

3.2.1 構建 “兩社”運行管理新機制

一是完善股權權能。賦予股東完備的股權權能,除不能抽股提現外,搞活內部流轉、視情況放開對外流轉,讓股東享有完整的流轉權、抵押權和收益權。二是轉變經營方式。根據資產類型和分布,引入市場競爭機制,因地制宜采取整體發包、分塊發包、入股保底分紅、委托專業公司或職業經理人經營等多種方式,提高資產經營效益,鼓勵股東按項目公司模式自愿組合、分塊投資開發新項目,實現經營收益和風險的分塊承擔。三是加強規范管理。抓好組織、財務、議事等各項制度建設,妥善處理好分配與積累、發展的關系,大力推進規范化建設,最終向現代企業管理的公司制轉變。

3.2.2 土地規模流轉推進招商引資

結合溫州市現代農業發展特點,明確功能定位和產業導向,通過創新流轉機制、深化流轉服務、強化流轉扶持等手段,統一規劃同步推進,實現規模經營。大力開展農業招商引資 “百億千項”工程,梳理可集中連片流轉的土地及現代農業項目,在全國范圍內吸引工商資本,爭取用大項目、大產業、大園區承載農村土地規模經營,促進農業轉型升級。

3.2.3 強化金融支持

利用農村金融體制改革的機遇期,大力推進農村金融創新。探索土地承包經營權抵押貸款機制,切實加大對農業規模經營主體信貸支持力度。出臺加快農業擔保公司發展的政策措施,政府投資設立的農業擔保公司要安排一定額度資金專門用于對各類農業規模經營主體特別是新農村建設公司和土地合作總社的信貸擔保,切實解決規模經營主體信貸擔保難問題。

3.2.4 深化資本創新

利用政府引導基金,吸引社會資本投向規模農業。對組織建設規范、擁有較大規模流轉土地的農村集體經濟組織,可考慮注入政府引導基金來解決其資金不足的問題。

3.2.5 強化人才支撐

建立涉農部門、農業科研院所、責任農技員聯系農業規模經營主體制度,負責長期提供農業技術指導,幫助解決實際困難。積極探索農技人員和大學畢業生到農業規模經營單位工作的政府補貼制度。鼓勵支持農村人才和農業大中專畢業生經營農戶流出的土地,幫助他們成為現代農業主體。

3.3 關于 “三資”管理的問題

農村 “三資”管理工作扎實與否關系著整個農村集體產權制度改革能否良性運作。村股份經濟合作社、土地合作社的組建和運行必然會帶來資產管理的問題。目前,村帳代理中心還沒有完全達到承擔農村 “三資”管理的能力,只停留在做賬的層面上,對農村集體的資產、資源產權不明晰,家底不清,資產資源監管無力。村級報賬員隊伍的素質、待遇和穩定問題突出,部分鎮、街道代理中心對村集體的現金管理不到位,存在庫存現金超限額和公私混用現象。村級工程項目建設還存在不按規定進行招投標或未經村務民主決策程序而由個別村干部說了算的現象。

3.3.1 強化硬件升級，完善農村 “三資”管理監管體系

參照國有資產管理辦法,制定出臺農村 “三資”管理制度,加強市、鎮 （街道）兩級農村“三資”管理服務網絡建設,對農村 “三資”實行有效監管。

3.3.2 落實農村產權交易服務中心建設

搭建起一個組織架構清晰、管理制度規范、交易模式先進、技術信息聯動、交易風險可控的農村產權流轉交易平臺體系,推動農村資源市場化交易,實現農村要素優化配置、農村資產激活變現、農民財富有效增加。全面充實 “三資”代理服務中心人員,配置專業會計人員,加強工作規范化。

3.3.3 加強村干部的經營思想教育和行為監督

通過規范化管理,提高農村財務管理水平,推進村集體 “三資”管理規范化建設,完善審批程序、監督程序、報賬程序、公開程序,確保賬目規范、合法、合規、合理；促進農村財務管理工作按照新會計制度報賬、建賬和記賬,保證會計資料的全面性、真實性和規范性。

3.4 關于特殊群體權益保障的問題

隨著農村集體資產股份制改革工作的推進,如何更好維護一些特殊群體如農嫁女、政策性移民、獨生子女的合法權益,已成為影響此輪改革健康有序開展、社會和諧穩定的重要因素。存在問題有：一是農嫁女的股權配置權利受到不同程度侵害,以農嫁女戶口仍在娘家的婦女為例,有不享受股權、享受30%股權、享受50%股權、全額享受股權等幾種情況,其中全額享受的比較少見。二是政策性移民在股權配置上,部分改制村對給予全額股權存在爭議,部分村雖給予股權,但對政府和移民對象提出較高的補償要求。三是應該享受雙份股權的獨生子女,部分改制村僅給予增享50%的股權,而對超生沒有交社會撫養費的對象卻給了全額股份,這種現象在樂清市樂城、城南等集體經濟收入較多的村比較多見。究其原因,主要是農村男尊女卑傳統性別歧視觀念、對外來移民歧視觀念的影響,以及 “一村一策”實施中監管的缺失,部分改制村對法律法規、農村政策基本精神的把握不到位。

3.4.1 加大宣傳，依法有效引導

各地各部門要把農村婦女、政策性移民、獨生子女等的合法權益保障作為工作重點。具體實施過程中要強化股份量化、確權登記等關鍵環節的公示與管理,落實知情權、參與權、決策權和監督權,切實保障弱勢群體的合法權益。強化村干部法制觀念,發揮新聞媒體的政策導向和輿論監督作用。

3.4.2 加強監管，規范村規民約

一是建議相關指導部門出臺明確的操作標準,把特殊群體合法權益的內容納入改革方案,明確符合法律政策規定的農村婦女及其子女、配偶享有集體經濟組織成員身份或股東資格,堅持按照同籍、同權、同齡、同股、同利原則進行股權配置。二是完善落實審批備案制度。各鎮、街道對改制村進行審查。三是清理整頓,及時糾錯,加強引導,多方協調。

3.4.3 強化合力，做到齊抓共管

溫州市農辦、各縣農業局等部門要做好 “三分三改”的指導工作,督促各鎮、街道加強對改制村有關實施方案的審查；法院、司法局等要對特殊群體的侵權申訴提供民事救濟和法律援助；婦聯、移民辦、計生局等部門要做好特殊群體維權的協助、問題的調處及維穩工作。另外在股改、地改推進過程中,各鎮街道和駐村干部要進一步加強對有關實施方案的審核和把關,防止出現計劃生育家庭合法權益被損害、違法超生家庭得實惠的現象。

［1］ 陳德榮.在全市加強和創新社會管理工作會議上的講話［EB/0L］.（2011-11-07）.http：//www.wenzhou.gov. cn//art-9246-191825.htm l.

［2］ 林志保.溫州城鄉統籌綜合改革的實踐與思考 ［J］.溫州農村探索,2012（5）：12-15.

［3］ 王敬堯,李曉鵬.城鄉統籌進程中的農村集體產權改革：以溫州 “三分三改”為藍本 ［J］.求是學刊,2012,39（11）：68-75.

［4］ 項繼權,李增元.經社分開、城鄉一體與社區融合：溫州的社區重建與社會管理創新 ［J］.華中師范大學學報：人文社會科學版,2012,51（6）：1-9.

［5］ 王華華,王尚銀.城市化中理性土地征收模式創新：“謀發展”與 “保民生”：溫州征地的經驗與啟示 ［J］.長江論壇,2012（3）：49-56.

（責任編輯：張才德）

F 299.2

：A

：0528-9017（2014）04-0600-04

文獻著錄格式：馬建靜.城鄉統籌背景下推進 “三分三改”的現狀與對策 ［J］.浙江農業科學,2014（4）：600-604.

2014-01-25

溫州市哲學社會科學規劃課題 （12wsk273）

馬建靜 （1974-）,女,浙江溫州人,講師,大學本科,從事思政課程教學工作。E-mail：495685718@qq.com。