海島權益維護中的海洋軟實力資源作用分析＊

王 琪 王愛華

（中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100）

我國是海洋大國，也是海島大國。據《全國海島保護規劃》統計，“我國擁有面積大于500平方米的海島大約7300多個，海島陸域總面積近8萬平方千米，海島岸線總長14000多千米。”［1］海島作為延伸至海洋的陸地平臺，是海洋經濟發展及發展空間拓展的重要依托，同時，也是保護海洋環境、維持生態平衡的重要平臺，更是捍衛國家權益、保障國防安全的戰略前沿和第一道防線。近些年來，我國海島主權屢屢遭到某些海洋鄰國不同程度的侵犯。自20世紀70年代以來，我國周邊海域利益爭端頻發，先后有8個海洋鄰國不同程度地侵犯我國海洋國土和權益，我國海域被分割、海島被侵占、海洋資源被非法掠奪的情況十分嚴峻。尤其是海島主權，我國相當一部分海島的主權被海洋鄰國不同程度侵犯——在東海海域與日本有釣魚島爭端與大陸架爭議；在黃海海域與韓國有蘇巖礁紛爭；在南海海域與菲律賓、馬來西亞、文萊、越南和印度尼西亞等六國存在海島主權、海礁歸屬、專屬經濟區和大陸架的海洋權益爭議，占我國海洋國土總面積三分之一還要多，嚴重威脅了我國的主權完整，激起了國民對于海島權益維護的強烈關注。但這種“人若犯我，我才實施保護”的海島權益維護方式，使我國在保護海島權益方面處于尷尬的被動地位。海島權益的維護，固然需要海洋軍事力量等海洋硬實力的方式，但若一味追求武力和戰爭形式，則會導致犧牲眾多生命的血腥代價。在和平發展的今天，這顯然背離了國際社會的發展主旋律，更與中華民族所始終奉行的“和諧世界”、“和諧海洋”理念所不符。因此，要實現海島權益的維護，不僅需要具備強大的海洋“硬實力”，更需要擁有能夠實現“不戰而屈人之兵”的海洋“軟實力”。在發展海洋硬實力的同時，以更加積極柔性、潛移默化的方式探討海島權益保護。

一、海洋軟實力及其相關資源要素界定

（一）海洋軟實力概念界定

1990年美國學者約瑟夫·奈（Joseph S·Nye）對軟實力做出了初次闡釋：“通過吸引、而非強迫或收買的方式來達到自己目的的能力。它源自一個國家的文化、政治觀念和政策的吸引力”。［2］我國學者大部分沿襲了約瑟夫·奈的分析維度，來分析海洋軟實力的概念與構成因素。綜合來看，海洋軟實力是指一國在國際國內海洋事務中通過非強制的柔性方式運用各種資源，爭取他國理解、認同、支持、合作，最終實現和維護國家海洋權益的一種能力和影響力。

從其表現形態來看，海洋軟實力主要表現為：由海洋文化及海洋價值觀等所產生的吸引力；由海洋發展的相關制度以及海洋發展模式所形成的同化力；在國際海洋事務中對國際規則和政治議題的話語權和創設力；在處理國際海洋事務時對其他國家和組織的動員力。這些表現形式是通過運用一系列具體的海洋軟實力資源而產生的效果所構成的——海洋軟實力資源是指在一定條件下，通過一定途徑能夠轉化為海洋軟實力相應表現形式的有形或無形資源。海洋軟實力資源內容豐富，其與海洋硬實力資源并非相互排斥，而是因為運用方式不同產生不同的實力形式。如海軍資源，海洋硬實力是運用其作戰能力來實現國家利益，而海洋軟實力則可以運用其形象和素養來塑造國家形象。并且，在不同的作用領域，海洋軟實力發揮作用的資源內容也不盡相同，本文將對在維護海島權益中起到關鍵作用的相關海洋軟實力資源內容作進一步分析。

（二）海島權益維護中的海洋軟實力資源內容

在海島權益維護方面，海洋軟實力的作用通常體現為以一種柔性的、非強制的方式和途徑，來爭取國內民眾和國際社會對于我國海島主權的認同、促進爭議海島問題的解決。具體說來，海洋軟實力在維護海島權益過程中的表現形式主要通包括：海島權益爭端中的話語權、海島維權的號召力以及國際社會對我國海島權益的認同力。如上所述，這些海洋軟實力表現形式是由一系列特定的海洋軟實力資源所構成的，因此有必要厘清構成海島權益維護中的海洋軟實力資源內容，從而在此基礎上有效開發和利用海洋軟實力。

首先，爭議海島的史料研究與海島相關立法是海洋軟實力資源的重要內容，此二者從當前和歷史兩個時間維度來構建爭議海島的話語權。海島史料研究是指通過搜集、整理我國及其他國家史料中關于特定海島的記錄，包括沿海地區地方志、早期各國的地圖、航海圖等，從而可以確定島嶼的最初命名國家、各國對島嶼的管理情況是否具有歷史連續性等等。對這些歷史史料的研究成果進行論證，可以有力證明島嶼的歷史所有權，從而在島嶼歸屬爭端中占據有利話語權。同樣，相關海島立法的完善也是爭議海島爭端中話語權的重要依托，包括從基本法角度設立的海島基本法和針對特殊海島的專門立法。法律是國民意志的體現，能夠以法律形式確定海島主權，說明國民對于海島主權的認同，同時也是國民從事海島開發活動的法律依據；另一方面法律也是我國或國際相關組織處理海島爭端問題提供有力的法理依據，從而在國際社會中贏得更大范圍的支持。

其次，國民海洋國土意識是決定一國在海島維權過程中號召力大小的重要因素，是海洋軟實力在海島權益維護過程中的又一重要資源。海洋國土意識是海洋意識的一個特定方面，主要是指國民對國家領海、專屬經濟區、海島等的認同感和認識程度。海洋出版社與深圳互通調查機構、中國民意調查網合作，在2010年和2011年連續兩年針對中國國民海洋意識狀況，在華北、東北、華東、中南、西南、西北6大區域的18個城市進行了抽樣調查。其中涉及海洋國土意識的調查維度包括：海洋知識（海洋國土面積、海岸線長度、領海、專屬經濟區、大陸架等概念認知）、維權意識（尤其是對“爭奪一些偏遠、無人居住、開發難度大的小島意義大小”的態度）、海洋知識接收途徑、海洋教育進課堂支持度等。從這些具體的調查維度可以看出，海洋國土意識內化于人們的思想認知和言談舉止，滲透到生活的方方面面，從而潛移默化地影響到民眾的海洋國土保護意識以及海洋國土保護的積極程度。

最后，民間非正式維權形式是海洋軟實力在維護海島權益過程中的另一資源內容，這是相對于海洋軍事力量和國家間的正式外交宣示而言的。所謂民間非正式維權形式，主要包括相關社會組織、涉海企業或者個人在爭議海島或其周邊海域進行的科學研究、生態保護、經濟開發或是維權示威活動。這些活動如果有計劃、規律性地進行，長此以往，便能取得以柔克剛的效果，在國際社會形成持續性的主權宣示效果。

二、海島權益維護中海洋軟實力資源的優勢所在

較之于海洋硬實力在海島權益維護的作用，海洋軟實力的相關資源在海島權益維護方面有其鮮明的優勢，在順應國際社會發展環境的前提下，立足長遠規劃，以更加柔性、更具國際認可的方式有效實現海島權益維護。通過海洋軟實力相關資源維護海島權益的必要性及優勢主要體現在以下幾方面：

其一，從整體而言，通過海洋軟實力形式維護海島權益是當今時代主題的要求，非軍事力量和非戰爭形式成為在“和平發展”戰略背景下維護和發展國家海洋權益的主要力量和形式。面對新的歷史機遇和挑戰，中國選擇了通過和平發展實現國家崛起和民族復興的戰略道路。中國的海洋強國之路不是重復歷史上海洋強國崛起的武力稱霸之路，而是以“和諧海洋”為愿景，堅持和平走向海洋、合作共贏、建設“強而不霸”的新型海洋強國。而要在實現和平崛起的同時有效維護海島權益，不僅需要具備強大的海洋“硬實力”，更需要擁有能夠實現“不戰而屈人之兵”的海洋“軟實力”。在發展海洋硬實力的同時，提升海洋軟實力是我國海島權益維護的必由之路。

其二，海洋意識的提升是海島權益維護的認知基礎。“今日的臺海問題、中日釣魚島之爭、南海海域糾紛，多為歷史遺留問題，提升對海洋問題的重視，樹立全民的海洋意識，是有效解決這些問題的基礎。”［3］與美國等傳統的海權強國相比，中國國民的海洋意識還比較匱乏，海洋意識既是決定一個國家和民族向海洋發展的內在動力，也是構成國家和民族海洋政策、海洋戰略的內在支撐，是一個國家發展海權所需要的精神因素。［4］在海島權益維護方面，強烈的海洋意識是一個國家海島保護政策制定和實施的動力支持，也是國民推動海島維權運動的精神因素，奠定了解決海島權益爭端的認知基礎。

其三，國際認同和支持是有效促進海島權益爭端解決的國際社會條件。海洋硬實力的實施通常會引起國際社會的斥責，因為關系到無辜生命的犧牲以及人權的侵害等種種問題，因此，任何國家都不會輕易運用海洋軍事力量直接解決海島權益爭端。而海島權益問題又多數是歷史遺留問題，通過史料研究證明海島主權問題的方式更能夠得到國際社會的認同，且有力的史料證據更容易得到國際社會的支持，從而通過聯合國等其他國際社會組織、國際關系等方面給予侵權國家壓力和一定制裁，最終能以一種較為緩和的方式實現海島權益維護，有效避免因戰爭所導致的無謂損失和犧牲。

其四，相關制度的完善是提升海島權益維護話語權的有力依據。在《中華人民共和國海島保護法》出臺以前，對于一些主權有爭議的島嶼，由于沒有相應的法律制度，管理的難度相當大，多年來我國政府既沒有實質性的開發利用，也沒有出臺相應的管理制度。正因為如此，一些國家以此為借口，質疑我國對某些島嶼的主權——從未有過相關管理活動，又何來主權？雖然他們實質上是蠻橫無理奪島，但表面上卻占有了國際輿論的主動權。“人家沒法按照你的制度去履行什么手續，上島也不違反我國的任何法律，因為咱們沒有這方面的制度”。［5］因此，完善的海島保護制度，能夠為我國海島權益維護提供有力依據。

最后，較之于海洋硬實力，運用海洋軟實力相關資源形式能大幅度降低海島權益維護的成本。海洋軟實力相關資源的運用可以有效規避因海洋軍事打擊中的生命成本，同時可以有效降低經濟成本和機會成本。一旦因為海島權益問題引發戰爭，勢必會造成爭端國家雙方的人員傷亡，并會殃及無辜民眾，戰爭軍費的耗資也是巨大的，同時，海島周邊及相近海域的漁業、海洋運輸業等將受到嚴重影響，甚至整個國民經濟都會因為海島戰爭而受挫，機會成本不可估量。

三、海島權益維護中海洋軟實力資源的作用路徑

在和平發展的時代主旋律下，中國要在充滿機遇與挑戰的新世紀里，由海洋大國走向海洋強國，有效維護海洋國土安全，維護海島權益，就必須在維護和發展海洋硬實力的基礎上，大力培育、提升我國的海洋軟實力，充分挖掘和利用海洋軟實力資源，將海洋軟硬實力有機結合，從而走出一條有中國特色的海洋強國之路。

（一）推動海島史料研究與立法保護，提升權益爭端中話語權

1．搜集海島史料，還原海島主權的歷史證據

海島史料研究一直是海洋國家致力工作的內容，它與海島法律一同，在對外宣告國家海島的占有權，解決國際海島糾紛的問題上發揮著重要的作用，是解決我國海島糾紛的依據，是守護我國海島安全的重要證明。世界典型海洋國家的經驗也證明了這一點。

海島史料研究對于海島主權的宣誓意義重大，因為在《聯合國海洋法公約》中指出，“如果兩國海岸彼此相向或相鄰，兩國中任何一國在彼此沒有相反協議的情形下，均無權將其領海伸延至一條其每一點都同測算兩國中每一國領海寬度的基線上最近各點距離相等的中間線以外。但如因歷史性所有權或其他特殊情況而有必要按照與上述規定不同的方法劃定兩國領海的界限，則不適用上述規定。”《公約》所提出的抗辯性因素“歷史性所有權”成為了各國在海島史料研究中大做文章的出發點。在海島史料研究方面，以日本針對日韓爭議島嶼——竹島（韓稱獨島）進行的調研為例，日本政府不僅自身積極舉辦研究專題，而且鼓勵各界學者進行研究討論，并對文獻進行定期研究匯報。島根縣政府曾創辦“竹島問題研究會”和“竹島問題研究所”，以專門機構形式進行研究，足以見得其重視程度。自2007至2012年期間，日本社會共發表了近100篇論文，在各種刊物、報紙上發表了系列論文，也形成了一些專題研究報告，并給予這些研究成果舉辦了數次演講和講座，對民間人士提供歷史文獻資料進行解讀。最終報告系統的梳理了各時期竹島問題的研究成果、集中就江戶時期、明治時期、二戰后三個時期，根據文獻資料記載等竹島相關歷史資料，對竹島主權歸日本所有進行了詳實的論證，對各國各時代所繪竹島（獨島）地圖進行了專題論證，對有關竹島主權的教材在中小學的使用情況進行了詳細的考察。［6］日本通過積極的史料研究，為其在此爭議中贏得了更多的話語權。相比較而言，我國在爭議海島的史料研究方面還有待進一步加強，不僅要對島嶼的歷史歸屬追根溯源，找出充分的歷史依據，而且要將這些歷史依據呈現給公眾，呈現給國際社會，這是國際社會對我國海島權益予以認同的第一步。

2．完善海島立法，夯實海島維權的法理依據

對海島主權進行立法保護，是解決海島權益爭端問題的有力法理依據，不僅在國際法庭中具有說服力，同時也是海上執法的依據和民眾在海島活動的制度保障。因此，自1994年《聯合國海洋法公約》生效實施以來，各沿海國逐漸認識到海島的重要地位，通過加快海島立法步伐，加強對海島的保護和管理，增加島嶼爭奪中的制勝砝碼。如2013年初，越南開始正式實施于2012年6月由其國會所通過的《越南海洋法》，企圖將我國南沙群島正式劃入其主權范圍，使得中越間的島嶼之爭上升到了立法上的對立，使得南沙群島爭端升級，解決困難加劇。

仍以日本為例，在海島法律保護方面，日本不僅注重基本法的建設，更對有爭議的海島進行了單獨立法保護。從20世紀70年代開始，關于海島保護的一系列法律相繼產生，如1970年《海洋污染防止法》、1977年《領海法》、1970年代的《孤島振興法》，1997年《環境評估法》，這些法律有的是散見于法律之中保護海島利益，有些屬于專門立法維護海島利益，如《孤島振興法》、《小笠原諸島振興開發特別措施法》和《奄美群島振興開發特別措施法》。［7］通過個別立法的實行，設立海島開發許可證。2007年，日本出臺了涉及海島管理的《海洋基本法》和《海洋建筑物安全水域設置法》，從基本法的角度對海島予以法律保護。其中，《海洋基本法》中關于海島保護如有效利用與保護離開陸地的島嶼等為日本海島保護提供了依據。可以看到，日本關于海島權益的保護形成了一個較為完備法律體系，這既達到了對外主權宣示的作用，更使得國民的海島保護、開發活動有理有據。在相當長的一段時間內，我國海島保護在立法層面上都處于空白狀態，直至2009年6月，《中華人民共和國海島保護法》的立法草案才正式開啟議程，2010年開始實施。但并非《中華人民共和國海島保護法》的出臺意味著海島保護的法律已趨于健全，相反，一方面我國還缺乏對特殊爭議島嶼的專項立法，另一方面《海島保護法》中并未明確規定涉及海島主權的海島開發活動的應對或懲罰措施，該法稱其所稱“海島保護”是指“海島的生態環境保護”，而僅憑“擱置爭議，共同開發”的被動原則，致使我漁船可被他國扣押，而他國漁船卻可在爭議島嶼及其周邊海域“共同開發”現象的頻頻發生。

（二）提高民族海洋國土意識，提升海島維權的號召力

1．推進海洋教育，奠定海島維權認知基礎

根據《2011國民海洋意識調查報告》顯示，“我國大多數國民具有一定的海洋意識，海洋權益意識基本具備，對海島開發充滿熱情，對有爭議的海域認為解決爭議和與他國協商共同開發幾乎是同等重要，認為先解決爭議的態度稍強烈一些，對具體問題關注不夠。”“大多數國民認為海洋災害、領海主權及國防、海洋科學研究、航運安全并不是十分重要。”［8］從調查的結論來看，我國國民的對于海洋的認識偏重于對其經濟價值，而缺乏對于海洋國土更深層次的認同，領海主權問題應該是最基本的關注層面，但顯然國民對海洋國土意識還不夠明晰。就中日釣魚島爭議問題而言，我國國民雖然在此問題上態度明確，捍衛國家海洋領土的熱情高漲。但是，對于釣魚島所屬我國的歷史原因、釣魚島的基本地理概況、釣魚島的軍事及科研價值等方面，國民的認知還相當匱乏，在海島主權維護中國民行動過于偏激，直接影響了我國主張和諧發展的大國形象，進而間接削弱了海洋軟實力。

我國與周邊國家之間的海島主權歸屬爭議問題近年來愈演愈烈，必須最大限度地喚醒國民的海洋、海島主權意識。這一教育不僅包括對海島主權在政治上的重要性的宣傳，更要對海島主權之爭背后所隱藏的經濟、社會甚至文化發展上的戰略利益進行解讀。據國家海洋局公布，在2011年度，其利用海洋報、手機報、海島網、局網站、新聞發布會、電視節目等多種渠道，加強海島工作宣傳。定期發布《海島輿情》，印發《海島工作情況交流》8期，組織編寫《記錄海島》叢書4冊。舉辦第16次全國海島聯席會議，與致公黨中央聯合舉辦“海洋經濟與海島保護”論壇，海島輿論宣傳工作引發了全社會關注海島的熱潮，增強了全民海島保護意識。要提高國民的海洋國土意識，就要拓寬民眾對海島知識的認知途徑，豐富海島主權的教育形式，實現海洋意識教育的制度建設。如可在全國范圍內設立海洋權益教育中心，以學校為基礎建設海島權益科普基地，還要充分利用媒體資源，通過特定網站、期刊或報紙有計劃地、連續性地進行科普教育。多樣化、多途徑、多層次的海島主權及海島價值宣傳是提升民族海洋國土意識的重要途徑，能夠使海洋意識內生化于國民言行，從而在國民層面，引導其對現有海島（尤其是無居民海島）合理開發保護，對其他國家的無理侵占形成輿論威懾。

2．提升海島保護意識，扭轉海島荒廢現狀

據新華社報道，根據不完全統計，“與20世紀90年代相比，福建省海島消失了83個，減少了6%；遼寧省海島消失了48個，減少數量占全省海島總數的18%；海南省海島消失了51個，減少了22%。”海島大幅消失的原因有二，一是由于某些自然原因，如海平面上升、海浪長期沖蝕，部分小島礁消失；二是由于人為原因，人們的海洋國土保護意識淡薄，在對海島開發過程中，各種炸島、挖島的現象頻頻出現。而炸島、挖島等行為會嚴重改變海島地貌和形態，極有可能改變我國領海基點位置，從而使我國喪失大片主權和管轄海域。發生這些現象的主要原因在于國民在進行海島開發的過程中，缺乏可持續發展的理念和意識，絕大多數情況下往往意識不到海島保護的重要性，對于海島的破壞性開發熟視無睹，對于海權的侵占問題不能較好地做到居安思危——因此有必要借鑒臺灣等地區將海洋教育引入中小學課堂，從青少年一代抓起，培養起海洋國土的保護意識；同時也要在海島開發主體中廣泛宣傳可持續發展理念和海島保護的重要意義。

（三）充分利用民間維權資源，提升國際認同力

同時，面對海洋鄰國對于我國邊遠海島虎視眈眈、覬覦已久的迫切形勢，僅僅依靠中央政府的武力威懾和主權聲明應對既不能做到面面俱到，也不利于問題盡早解決。因此，有必要多元化海島主權維護的主體，形成中央政府整體把握、地方政府支持推動、海洋民間團體具體操作以及涉海企業輔助推進的海島主權維護多方位體系。

較之于政府，海洋民間組織在海島主權維護方面的優勢在于：一方面，避免與鄰國外交緊張的勢態，可以以一種非政府的、非正式的和更加柔性的方式來推動海島維權活動的進行，既能達到提升國際認同感，又能緩解與鄰國的矛盾沖突；另一方面，海洋民間組織在推動海島維權方面能夠深入社會基層，群眾基礎更加堅實，在有效提高國民的海洋意識的同時，擴大國民在海島維權中的參與度。不僅如此，海洋民間組織還可以有效補充政府外交上的力不從心，通過與國際社會相關民間組織的交流和合作，促進我國海島主權維護的國際影響力和感召力。“日本的漁業協同組織是其特有的維護漁業發展、漁民權益的海洋民間組織，在竹島問題上，與其他半官方組織聽從縣政府主導開展竹島主權宣誓活動不同，漁協組織更多地選擇單獨完成對竹島主權的宣誓、維護、宣傳的工作，”［9］在爭取竹島主權方面起到了舉足輕重的作用。

此外，涉海企業作為海洋資源開發主體之一，在海島權益維護中同樣發揮著不可替代的作用。一些海洋鄰國就利用企業的石油開采活動，以“先占”的名義侵占了我國部分島嶼。據海洋執法相關部門介紹，每到夜間南海海域燈火通明，采油設備晝夜不停地開采著海底油氣，而這其中沒有一架我國油氣井。現階段，我們應該將“擱置爭議、共同開發”的原則付諸實踐，以此宣示對部分海島的主權。

總之，給予海洋民間組織以更大的發展空間，充分發揮民間智慧，有效調動民間資源，鼓勵涉海企業有序開發，實現海島權益維護多元主體間的有效互動是大勢所趨。同時，利用民意的力量維護海島主權，是國際社會普遍接受地、經常采用的斗爭方式，能夠為海島主權保護拓寬途徑，以更加靈活的方式贏得主動權。

［1］國家海洋局海島管理司．海島管理文件匯編［M］．北京：海洋出版社，2012．

［2］（美）約瑟夫·奈著．吳曉輝，錢程譯．軟力量：世界政壇成功之道［M］．北京：東方出版社，2005．

［3］顧興武．張楊．論中國的海洋意識與和平崛起［J］．南昌大學學報，2009，（2）：16．

［4］劉新華，秦怡．現代海權與國家海洋戰略載［J］．社會科學，2004，（3）：76．

［5］王小波．誰來保衛中國海島［M］．北京：海洋出版社，2010．

［6］島根縣總務科．Web竹島問題研究所主要動向［EB／OL］．2012年1月28日（最新更新），參見島根縣政府主頁：http：／／www．pref．shimane．lg．jp／soumu／web-takeshima／webtakeshima＿ugoki．html／2012．2．24．

［7］王小波．誰來保衛中國海島［M］．北京：海洋出版社，2010．

［8］2011年中國國民海洋意識調查現狀與特點［J］．海洋世界，2012，（1）：23．

［9］日本島根縣漁業協同組合第一次通常總代會．竹島領土權確立的特別決議［EB／OL］．2006．6．10，參見島根縣漁業協同組合主頁：http：／／www．jf-shimane．or．jp／takesima．html／2012．2．23．