現代財政制度與專員辦工作轉型

●羅 飛

作為財政部的派出機構，財政部駐各省（區、市）財政監察專員辦事處（簡稱專員辦）從財政監督的角度切入，在監督中央財政政策執行，維護中央財政利益方面發揮了積極的作用。但很顯然，專員辦的工作離現代財政制度下的中央財政管理的要求還有較大的差距。因此，迫切需要對專員辦的工作作出新的調整和安排。

一、現代財政制度的客觀要求

根據財政部相關文件精神，現代財政制度就是包含現代預算管理制度、現代稅收制度、事權和支出責任相適應制度等一系列制度的總稱。現代預算制度主要包含以下內容：一是建立透明的預算制度。原則上所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。二是完善政府預算體系。政府的收支要全部納入預算。三是改進年度預算控制方式。建立跨年度預算平衡機制,實行中期財政規劃管理。四是完善轉移支付制度。五是加強預算執行管理。硬化預算約束,健全預算績效管理機制,嚴格財政資金分配使用的監督問責。六是規范地方政府債務管理。七是清理規范稅收優惠政策。建立有利于科學發展、社會公平和市場統一的稅收制度體系包括：推進增值稅改革、完善消費稅制度、加快資源稅改革、建立環境保護稅制度、加快房產稅立法以及建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。建立事權和支出責任相適應的制度包括：堅持現有中央地方收入格局大體不變，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分各級政府間事權與支出責任，適當強化中央的事權和支出責任。

建立現代財政制度對我國財政管理提出了新的更高要求。首先是對迅即、完整地收集和分析數量龐大的信息數據且保證其客觀真實的要求達到空前高的程度。財政是一個國家或地區社會狀況的綜合反映，其各項指標數據包含了極為豐富的信息內涵，其收集和分析是一個極為復雜的工程。特別是建立現代財政制度，不僅提高了對相關信息數據在數量上的要求，更強調了信息數據的真實性和采集分析的及時性。其次是強調建立相互支撐、有機銜接和整體高效運轉的財政內部管理機制。現代財政管理應該具有以下特征：目標明確，財政政策和決策所指向的結果明晰確定；財政部門的機構工作覆蓋全面、職責清晰，分工明確，不“空位”；各機構各司其職，職責不交叉、不錯位；對財政運行中的問題能迅速發現并及時做出反應。總體來講，科學嚴密、協調有力的財政管理是現代財政制度的重要組成部分, 但目前我國財政運行還難以適應這些要求。一是在我國分稅制大格局下中央財政和地方財政分設。由于各自所處的角度不同，通過地方渠道獲取的信息數據常常難以滿足中央財政對真實性、準確性的要求；二是中央委托地方的事權及其經辦的支出責任在實施中也還可能存在目標偏離的情況。三是強化中央的事權和支出責任，意味著中央級財政管理事項的大量增加。因此，中央財政為了在全國實現統一、規范和有效的管理，在各地區設置派出機構參與中央財政的管理就顯得更加必要和迫切。

二、專員辦工作如何從監督檢查轉變為財政管理

根據現代財政制度的內涵和要求，在整個中央財政管理體系中，可以由專員辦承擔以下工作:

（一）參與預決算的編制及審核，督促編制科學、規范

1、做好日常相關財政預算信息數據的收集，并確保采集數據信息的真實性。利用現代科技手段，建立財政相關信息數據收集渠道，構建信息收集機制；注重日常數據的采集，全面掌握相關預算單位和項目的基礎數據；通過平日的工作，建立起所負責區域的分級、分類別的、信息完整真實的財政信息數據庫，為實現所在地乃至整個中央財政統一規范運行奠定堅實基礎。

2、中央部門駐各地機構年度預、決算的審核。承擔財政部相關司局在地方的延伸工作，就地核實中央部門駐各地機構預、決算的真實性、合規性。隨著中央事權的強化，這項工作將日顯重要。

3、地方預決算在上報中央前的審核。在全面掌握所在區域大量豐富財政信息數據的基礎上，輔之以必要的現場抽審，對所在地區上報中央的預算和決算出具審核意見，實施過程控制。

（二）參與中央預算執行，推進預算約束硬化, 確保預算執行質量，重點監控支出規模和政策

1、承辦中央在地方的支出責任事項。在現代財政制度下，中央在地方有相當數量的支出責任，包括中央事權的支出責任和中央與地方共同事權的中央支出責任部分。由于多民族和經濟發展不平衡等原因，我國地域差別比較大。要實現中央支出在各地區的高效益，需要有既熟悉當地情況又嚴格執行中央政策的機構來具體的履行中央的支出責任，并強化管理在地方的中央項目資金。重點在于控制資金的使用方向是否符合政策，以及資金的使用效果。

2、參與部分中央專項轉移項目資金在地方的分配安排。中央為了實現某一政策意圖，在一定的歷史時期仍會安排一定的專項轉移支付資金。其中有的項目資金到了地方以后，需要地方根據本地區實際情況再分配到具體項目。為了防止這些資金被改變用途，有必要讓專員辦履行中央財政機構的部分職責，通過參與資金的再分配，監督項目資金的使用符合國家政策。

3、監控地方政府債務。現代財政制度下的地方政府債務管理體系建立以后，給地方發債打開了“前門”。但由于我國地方政府層級多，地域差別大，如何堵住“后門”，解決地方政府隱形債務問題，在一定時期內還是一個較為艱巨的任務。同時，綜合評估地方顯性和隱形債務，對各地政府債務風險進行監控預警，這些都還需要中央財政派出機構來承擔。

4、監督地方政府公開預算。實施規范的預算公開制度以后，對各級地方政府預算的公開范圍、公開內容的細化程度、公開的工作機制需要進行常態化的監督檢查，這是中央財政派出機構的又一重要工作任務。

（三）督促財稅政策執行到位

1、對所在地財政稅收政策執行情況進行跟蹤問效。構建特有的渠道，對中央出臺的財政和稅收政策在當地的實施情況進行跟蹤分析，及時向決策層反映政策執行中出現的問題和實施效果，真正發揮政策執行中的預警作用和政策決策的耳目作用。同時，及時糾正政策執行中的問題，發揮糾偏的作用。

2、監控稅收征管質量。改革年度預算控制方式和建立跨年度預算平衡機制以后，沒有了稅收任務的壓力，稅務部門就更應該嚴格按照稅法規定征管稅收。本著相互制衡的原則，對稅務部門是否依法征稅實施常態化監督，將成為中央財政派出機構的重要職責。

3、承辦必要的中央稅收優惠政策工作。清理規范稅收優惠政策以后，仍然有部分必要的體現國家宏觀調控意圖的稅收優惠政策，本著征退分離的原則，涉及退稅的政策仍可由中央財政派出機構來承辦。

（四）承擔必要的中央級國有資產及財務監管工作

1、監管中央財政注資（入股）的國有銀行在各地機構的資產財務。通過現代信息技術手段，收集國有銀行當地機構資產財務實時數據，建立資產財務信息數據庫。對異動情況進行跟蹤，及時反映和解決問題，確保銀行的國有資產不受損失。

2、監管中央部門駐各地機構的資產和財務。主要通過資產財務數據聯網，并輔之以實地查驗和抽審，確保中央部門駐各地機構的資產財務真實性。

3、監管中央財政以投資方式在地方形成的大額資產。主要是參與對中央財政投資形成的跨地域資產的管理。借鑒國際經驗，大多數中央政府投資形成的資產都可交由地方政府管理。但是，跨地域涉及多個地方政府的大型項目資產還是應該由中央政府來管理。對于這類資產，中央財政的派出機構具有近距監管的優勢。

三、專員辦工作的頂層設計

（一）構建部內各司局與專員辦分工協調、各司其職的中央財政管理工作新格局

首先，在制度層面要明確，中央財政管理工作任務由財政部內各司局和分布各地區的專員辦來共同完成。在整個中央財政運行過程中，同各司局一樣，專員辦是一個不可缺少的組成部分。其次，在中央財政內設機構（包括專員辦）的職能設計中，以統一、規范為原則，統籌考慮各業務司局和專員辦的工作。可借鑒這樣一些模式：一是宏觀規劃、總體安排的工作由業務司局承擔，具體執行、實地調研的工作由專員辦承擔；二是“專員辦（前臺）”到“業務司局（后臺）”到“分管部領導或部黨組確定（審定）”；三是從“部黨組財政決策”到“業務司局分解”到“各專員辦落實”反饋到“業務司局匯總”到“部黨組”。這當中，專員辦的環節同其他環節一樣必不可少。這樣，專員辦才能成為各業務司局工作的細化和在各地的延伸，實現預算執行的事前事中控制，最終實現融入財政主體工作。當然，可以根據不同階段工作重點，確定專員辦的工作重心。

（二）實現財政部各司局與專員辦各處室在工作上的無縫對接

在管理體制上，可以由財政部各司局直接對口專員辦各處室，專員辦黨組直接對部黨組負責。根據財政管理的目標，對各司局承擔的財政工作內容進行劃分，確定應由司局承擔的部分和需專員辦相關處室承擔的部分，并在業務工作流程中將所對應的專員辦業務處室所要承擔的工作設計進去，明確部機關司局做什么，專員辦處室做什么。這就在管理機制和鏈條上，形成了各業務司局直接對口專員辦各業務處室，上下直接對口共同完成各項財政管理工作的格局。這種無縫對接，才能真正實現專員辦在整個中央財政主體工作中的融入，從而成為真正意義上的財政部的專員辦，也體現了專員辦是對整個財政部負責而不是對財政部的某一個司局負責。當然在初期，有可能是專員辦一個處室對應部里多個司局。

（三）構建協調直接的專員辦工作考核評價體系

對專員辦工作考核評價十分重要，關系到專員辦融入財政主體業務工作的質量。一是將專員辦的評價考核納入財政部總體工作考核評價體系。二是可以依據財政工作總目標和年度目標，由各相關業務司局甚至分管部領導來實施評價考核，形成誰牽頭負責工作誰評價激勵的直接協調一體的考核評價機制。這樣才能激發專員辦做好各項工作的積極性。

（四）組建專門班子對專員辦工作進行頂層設計

專員辦的工作必須納入財政改革總體設計。當然，由于涉及各項業務工作的具體操作，加上專員辦面對全國不同且極為復雜的工作環境，因此還需要一個較為超脫的班子來具體負責專員辦工作的頂層設計，只有站位高，才能把專員辦從原來囿于財政監督的框架體系中剝離出來。如果仍由某個司局牽頭實施頂層設計，又可能使專員辦囿于某個局部，使專員辦轉型遠離預期目標。可考慮組建由部領導牽頭，抽調部內相關司局、專員辦人員參與的專門班子來開展專員辦的頂層設計。為了專員辦更好開展工作，在財政部“三定方案”的正式文件中，要有業務司局和專員辦工作分工的明確規定和要求。在相關的法規文件中，也要明確專員辦的職責和權限。