修明渠堵暗道規范地方債

本刊記者 張利娟

解決當前我國地方債中存在的問題需要用好兩個機制，首先是市場機制，即收益債要依靠項目收益來償還；其次是行政手段，即依靠首長負責制、利潤審計和預算公開來控制債務問題。

“截至2013年6月底，各級政府負有償還責任的債務20.7 萬億元。”2013年12月30日，作為我國首次對全國五級政府性債務的底數一經公布，就成為公眾熱議的話題。近年來，盡管地方債務逐漸揭開面紗走進公眾視野，然而，人們依舊“談債色變”，對地方債誠惶誠恐。因此，探究地方債產生的原因、理性分析地方債、探討規范地方債的方法和措施，進而讓公眾對地方債有一個清晰的認識可謂當務之急。

多重因素催生地方債

在地方債成為人們熱議話題之際，地方債產生的原因也成為了人們爭相討論的焦點。

“地方債產生的根本原因是工業化、城鎮化的發展。工業化、城鎮化發展過程中的基礎設施建設是幾代人受益的，從國際經驗來看，工業化、城鎮化建設過程中都會發行一些長期債券，把城市化產生的基礎設施費用分開一下，這里面就存在所謂的‘代際公平’。”國家發改委宏觀經濟院經濟研究所副所長宋立告訴本刊記者。

代際公平

是可持續發展原則的一個重要內容，主要是指當代人為后代人類的利益保存自然資源的需求。

代際公平三項基本原則

保存選擇原則、保存質量原則、保存接觸和使用原則。

地方政府是中國經濟增長的重要推手。對地方干部來說，經濟增長快，政績就突出，為此不少地方城市建設大拆大建、貪大求洋、寅吃卯糧，缺乏長期規劃，最終導致當年生產總值增長了，但財富未必積累多少。“片面追求GDP是我國地方債急劇增長的主要原因，而非地方債產生的原因。”在問及片面追求GDP是否是地方債產生的原因時，宋立如是說。

北京大學國家發展研究院教授林雙林則從三個方面分析了我國地方債產生的原因，一是地方政府財力不足。依照法律，我國地方政府本級不允許有赤字，所以地方政府每年都靠巨額的財政轉移支付填補收支缺口，但是轉移支付遠遠不能滿足地方政府的支出需求。二是土地財政越來越難。這些年來許多地方政府依賴土地財政，地方政府出售城市國有土地獲得財政收入，還從農民手中低價征買土地，高價向開發商出售，開發商將土地成本加到房價轉嫁給購房者，但隨著城市周邊土地越來越少，土地財政難以持續。三是地方政府對中央的依賴。我國地方財政赤字由中央政府彌補，有些地方政府總認為中央政府最終會救場，存在依賴心理，只管借，很少考慮償還問題。

在我國，各級政府在財權和事權的劃分上不相稱是一個多年來的顯性問題，這種不匹配表現在中央與地方政府之間，也表現在地方省級政府與基層政府之間。形成這種狀況的主要原因，是我國在財稅體制方面有相當多的事權從中央向地方政府乃至基層政府的層層下移，而與之相對應的財權卻仍然集中在中央政府。

“分稅制改革后中央與地方的財權與事權不匹配、單一的財政體制、缺少預算硬約束等原因共同造成了今天地方債的高企。”北京大學經濟學院財政系副主任錢立對本刊記者表示。

理性看債

談起地方政府債務，大多數人想到的都是歐美國家政府債務的種種弊病及其帶來的災難性后果，甚至“談債色變”，對我國的地方債抱有十分悲觀的態度。中國政府的地方債是否到了債務危機的邊緣值得深入探究。

光大證券首席宏觀分析師徐高表

當負債率低于百分之十二時對經濟增長是沒有貢獻的，當負債率在百分之十二到百分之五十之間時是最有利于經濟增長的，但超過百分之五十之后，也就會存在一些風險。示，目前中國公共部門的債務可持續性在世界各國中仍屬良好，我國地方債并未到債務危機的地步，因此，對地方債問題不需要太悲觀。

近年來，盡管一再有專家呼吁應對我國的地方債抱積極的態度，但歐美債務危機似乎給我國民眾帶來了心理陰影，尤其是美國底特律政府破產之后，人們對地方債的態度大都是悲觀的。

發改委宏觀經濟院經濟研究所副所長宋立指出，我國的債務和歐美債務從根本上來說是不同的，它們是消費性債務，而我們主要是投資性支出，是投資性債務。我們的債務大部分都是建設性的，形成了比較優質的資產，有些資產還可以產生現金流，對于個別地區由于舉債和還債高峰過于集中，難免會遇上流動性障礙，但可以通過一些債務的置換、重組，包括延期、展期等方式來解決。因此，我們的地方債要客觀看待，要看到其中有一些風險，但不要悲觀。

據國家發改委宏觀經濟研究院相關研究表明，現代社會適當負債對經濟社會是有好處的。當我們的負債率低于百分之十二時對經濟增長是沒有貢獻的，當負債率在百分之十二到百分之五十之間時是最有利于經濟增長的，但超過百分之五十之后，也就會存在一些風險。

“地方債和城市的基礎建設是相匹配的，長期來看地方政府借債來搞基礎設施建設是有益的，這涉及到如何解決代際公平問題。另外，目前我國房地產正在降溫，宏觀經濟有硬著陸的風險，過于強硬的措施可能會損害宏觀經濟。”財政部財政科學研究所外國財政研究室主任呂旺實告訴本刊記者，“當下對地方債的負面效應已探討較多，應更加關注其積極方面。”

國民經濟研究所常務副所長王梅表示，中國的地方債應從全國層面來統一考慮。從我國地方負債增長曲線來看，最快的階段有兩個，一個是1997—1998年的亞洲金融危機時期，另一個是全球金融危機時期，而這兩個時期地方政府舉債建設是在為了抵御金融危機帶來的風險。同時，中國地方政府有很多可以變賣的資產，這是和其他國家不同的地方。

多措并舉規范地方債

面對規模龐大的地方債務，社會各界擔憂之心日甚，但相關調查和研究表明，中國政府債務從各項指標看，雖然規模已不小，但與國際的警戒線還都有一定的距離，總體風險可控，且政府有足夠手段化解債務風險。當務之急是在客觀分析地方債產生、發展原因的基礎上，努力探索解決地方債的方法和措施。

財政部財政科學研究所外國財政研究室主任呂旺實認為，解決當前我國地方債中存在的問題需要用好兩個機制，首先是市場機制，即收益債要依靠項目收益來償還；其次是行政手段，即依靠首長負責制、利潤審計和預算公開來控制債務問題。

“當前，我國地方債的存量不是問題，問題在于流量。如果這個問題持續存在，將會累積金融風險，地方政府的預算軟約束，導致缺乏監控和管理，地方政府的公司化行為、過度參與市場競爭，對其他市場主體投資產生了擠出效應。”北京大學國家發展研究院副院長黃益平告訴本刊記者，“因此，化解地方債出路在于讓‘政府的歸政府，市場的歸市場，企業的歸企業。’”

據相關數據顯示，中國政府債務的絕大部分是地方政府債務，地方政府債務的形成與分稅制有很大的關系。地方政府債務的最大問題就是地方政府的財政和事權不匹配，這是與西方一些聯邦制國家的最大不同之處。

“美國地方債的監管機制有值得借鑒之處，尤其是其相關的破產法規以及聯邦政府的救助程序，正是聯邦政府這種不進行救助的承諾，降低了州政府行為的道德風險。對于財政聯邦制，雖然中國不可能一蹴而就，但可以在監管、救助程序和破產立法等方面借鑒美國經驗。”北京大學國家發展研究院教授張帆說，“因此，短期而言，我們要建立地方政府債務的約束機制，長期來看則要合理劃分各級政府間事權。”

對于如何化解地方債，林雙林建議，首先要給地方政府更多的財權，中國新一輪財稅改革不是要使財政規模更大，而是合理劃分各級地方政府的財權和事權；其次要控制地方政府支出，制約地方支出權力，把權力關進籠子里，同時，限制地方政府支出規模，提高政府支出的效率，探索建立以公共服務、民生、經濟增長等為主要內容的干部政績考核體系等；再次要提高償還能力，政府要用借來的資金做好基礎設施建設，同時有必要大力扶持民營經濟發展；最后則要增加地方財政的透明度，加強對地方財政的監督。

國家發改委有關負責人表示，要堅決剎住地方政府性債務無序擴張勢頭，區分債務情況實行差別化管理，債務風險預警機制將盡快出臺。宋立則指出，化解地方債必須建立一系列的風險債務管理制度。發行環節要先考核債務指標，如負債率、債務率等，然后決定能否發行；發行必須通過地方人大批準，所有的發債都要經過一定程序并且公開、透明；發行后管理環節則要有償債基金，把償債基金納入監管，并專門建立一個賬戶，由上級部門監管，同時做好如果違約將如何處置和救援的準備。

對于數量龐大的地方債，作為治本之道，市政債一直被寄予厚望。黨的十八屆三中全會也指出，要建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。近期，央行副行長潘功勝表示，市政債無論在學術界還是政策上都已經形成了一個共識，目前主要是在一些技術細節上還需充分論證。