戶籍制度改革的新契機

鄭玉歆

我國的戶籍制度改革應根據新型城鎮化的需要，與國家整體改革相協調，穩步推進。

戶籍制度改革是當前我國改革的重要組成部分之一，更是新型城鎮化進程中不可逾越的一道門檻，已被列入新型城鎮化規劃綱要的重要范疇。

黨的十八屆三中全會做出了關于“加快戶籍制度改革”的部署：全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。在2013年12月15日召開的全國發展和改革工作會議上，國家發改委主任徐紹史進一步指出，在城鎮化發展過程中，要有序推進農業轉移人口市民化。按照因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。

然而利益關系調整的復雜性和艱巨性決定了盡管這項改革已經進行了數十年，但離最后完成仍有相當長的路要走。教育、就業、醫療、城鄉間的福利差異、城市病等問題，牽絆著戶籍制度改革的推進之路。更為復雜的是，戶籍制度改革與土地、財稅政策和制度體系息息相關，牽一發而動全身。

全社會共識與制度契機

從經濟社會可持續、健康發展的角度來看，舊的戶籍制度既有悖于公平的原則，也不利于資源的有效配置和經濟效率的進一步提高。改革開放以來，社會主義市場經濟體制在我國的逐步建立對傳統戶籍制度產生了強烈沖擊，傳統戶籍制度的不合理和種種弊端越發顯現，已成為制約我國城鎮化進程的制度障礙并成為我國城鎮化滯后于工業化的重要原因。加快進行戶籍制度改革已成為全社會的共識。

應借助新型城鎮化改革的制度契機，積極穩妥地推進戶籍制度改革。在整個城鎮化進程中，只有堅持以人為本的基本理念，充分尊重農村人口的真實意愿，最大限度地保護保障農業轉移人口的各項合法權益，才能使城鎮化改革有堅實的民意基礎和制度基礎，按計劃和規劃分階段分步驟穩步推進，順勢而為、水到渠成。戶籍制度改革同樣需要明確方向、目標和基本改革路徑，只有這樣，二者才能互相依托，互相促進，共同為中國的現代化建設貢獻自己的制度力量。

亟待解決的現實問題

當前戶籍制度改革過程中也遇到了一些亟待解決的問題，譬如，完善戶籍制度改革的配套措施，保護農民權益、剝離戶籍制度的福利分配功能等。戶籍制度改革本身并不復雜，復雜的是和各種利益掛鉤。表面上看，是一個戶籍問題，實際是背后的一個福利問題，而本質是一個城鄉的差距、區域的差距問題。

戶籍制度改革對由舊戶籍制度形成的利益分配格局可能產生的沖擊不容忽視。如果廢除農村和非農戶口的區別，那么國家必須依法實行常住城鎮的原農村戶口居民與城鎮戶口居民享受公共福利的平等化。地方政府將面臨給“新市民”的社會福利擴容的巨大財政壓力。顯然，實現使“新市民”從就業、醫療、住房、教育、低保、養老等保障都要與“老市民”同等化目標的前提，是社會生產力水平的大幅提高。從我國的現實國情來看，短時間里難以實現。如果僅僅通過立法改變稱呼，各種福利跟不上，而且有可能引發新的社會沖突與群體對立，將會給社會帶來更大的不穩定。

廢除了城鄉身份限定，但歷史形成的不平等所產生的影響還會長久存在。從法律上廢除戶籍歧視容易，但現實生活中身份歧視的歷史烙印很難一下消除。由于長期的城鄉二元結構，城鄉勞動力之間在受教育程度與質量上存在很大差別，這會使得絕大部分農村轉移勞動力與城鎮勞動力相比，在擇業、就業與創業競爭時顯得“先天不足”。即使我國通過立法統一了城鄉戶口，并且能夠剝離附著在戶口背后的諸多利益權利，但現實中農村轉移勞動力在城鎮中由于教育程度低，仍將會處于尷尬的弱勢地位。毫無疑問，這要靠政府從教育方面給予農村人口以補償或“補課”來解決。

城鎮居民隨著住房、福利、醫療保險、勞動就業等體制改革，所享有的各種福利和保障程度已大幅度降低。而農民則在擁有宅基地和土地收益等方面享有城市居民所沒有的利益，如何與城鎮居民福利之間進行換算和比較，如何消除由此帶來的不平等是極其復雜的問題。現實中已經出現一些原來轉成城鎮的居民希望再轉回農村戶口，甚至一些原本城鎮居民也希望變成農業戶口，政府又不得不嚴把“非轉農”的關口。

總之，我國的戶籍制度改革應根據新型城鎮化的需要，與國家整體改革相協調，穩步推進。決策者對調整舊的戶籍制度所形成的利益格局的復雜性、艱巨性應有足夠認識，必須努力在改革、發展與穩定之間和公平與效率之間把握平衡，對深層次的問題要組織力量抓緊研究。在消除附著在舊戶籍制度上種種不平等的改革中，要進一步強化政府的責任，做出更多的切實努力，切忌過多地承諾或過分追求形式的東西。

改革最新進展

公安部副部長黃明指出，目前要抓緊建立和完善三項制度：實行城鄉統一的戶口登記，取消城市居民的身份和農村居民身份，實行統一的居民身份；實行居住證制度，通過居住證這個載體，來提高對農業轉移人口及其他常住人口的公共服務，并建立積分制度，提供公平有序的落戶政策通道；建立覆蓋全國人口的人口基礎信息庫，為流動人口服務和管理提供技術的支撐。據了解，公安部已會同國家發改委等12 個部門在廣泛深入調查和總結各地經驗的基礎上，形成了《關于加快推進戶籍制度改革的意見》稿，目前正在作進一步修改完善。

據了解，除了近20個省市已實行居住證制度外，上海也已開始實行居住證積分制度，對合法穩定居住和就業的持證人進行積分，積分達到標準分值的，可享受相應的公共服務待遇。北京也正準備推進居住證制度，讓長期工作在北京又沒有戶口的人，在諸如住房、購車、社會保障等方面享受到與市民同樣的公共服務。

在新型城鎮化的頂層設計之下，戶籍制度改革與有關領域改革統籌配套、協同推進，涉及面之廣、人員之多、力度之大均前所未有，其核心正是實現“人的城鎮化”，但新型城鎮化與戶籍制度改革都將經歷長期的過程，不能一蹴而就。