土改探索之三：安徽“農地入市”

本刊記者 徐豪

微觀方面，要在農地確權的基礎上，最終允許土地使用權進行流轉。在宏觀管理方面，要優化土地用途管理政策，建立農業保護區制度，減少土地流轉中的投機行為。

就在黨的十八屆三中全會結束當天的2013年11月12日，安徽省出臺《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），決定在全省20個縣(區)開展農村綜合改革示范試點工作，今后，農村集體建設用地可以通過轉讓、出租等方式流轉，用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設，未來還將建設多元統一的城鄉土地交易市場。這無疑契合三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。

1978年黨的十一屆三中全會之后，安徽鳳陽小崗村開創了農村家庭聯產承包責任制，拉開了中國改革的大幕。35年后，恰在十八屆三中全會閉幕的當天發布《指導意見》，使得安徽再一次扮演起“土地改革”先行者的角色。

建立多元統一的農村土地市場

《指導意見》提到，包括渦陽縣、潁泉區、臨泉縣在內的安徽20個縣區開展農村綜合改革示范試點工作，將重點圍繞市場主體培育、土地市場建設、集體三資管理、公共基礎設施建管、信息和金融服務等六個方面開展改革試點，力爭到2015年，新型農業經營主體經營面積占承包耕地50%以上，農業生產的集約化、專業化、社會化程度明顯提高。

建立多元統一的農村土地市場，是安徽省此次農村綜合改革中備受關注的焦點。根據規定，今后的集體土地所有權將確定到每個具有所有權的農民集體，2015年底前實現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發證全覆蓋。

建立宅基地退出補償激勵機制，是此次《指導意見》的亮點之一。根據規定，安徽省將堅持自愿、有償原則，探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制；與此同時，建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度，探索建立農村集體建設用地指標儲備制度，盤活農村集體建設用地。

本刊記者了解到，安徽省下一步將依托國有建設用地交易市場，建立統一的城鄉土地交易市場，為土地交易提供場所、發布信息、組織交易等服務；推進城鄉統一的土地交易市場門戶網站和交易平臺建設，逐步實現申請、競價報名、網上掛牌、在線競拍、中標公示等全流程在線交易；農村集體建設用地、宅基地、林地使用權、森林和林木所有權、土地承包經營權等逐步納入城鄉統一的土地交易市場。

實現農民權屬流動

2008年在鳳陽縣成立的農村土地流轉交易中心，這是安徽在土地流轉方面最早的探索，政府希望將土地流轉規范化。2012年6月20日上午，安徽省寧國市城鄉土地交易中心揭牌，這也是該省第一個城鄉統一的土地產權交易市場。2013年1月16日，通過寧國市城鄉土地交易中心，該市天浩農林發展有限公司和南山街道萬福村土地股份合作社簽訂了土地流轉協議，標志著安徽省首宗農村土地承包經營權被成功流轉。

在對農民權屬固化后，就應該解決農民權屬的流動問題，以達到農村資源的合理配置，解決農民的出路。寧國市城鄉土地交易中心正是在這個背景下成立的。而農民權屬實現流動，是激活農村土地資源要素的必要步驟。《指導意見》的出臺，也是安徽多年來對土地交易中心這類探索的實踐結果。

“我們公司2012年與合肥蜀王餐飲集團達成戰略合作協議，成為該集團特色蔬菜供應基地。但是苦于我們現有蔬菜基地生產能力遠遠達不到客戶需求，制約了企業的擴張發展。現在好了，這次我們在南山街道萬福村成功流轉了184畝土地，既有效實現了農村閑置土地的利用，又能實現企業的快速騰飛。”天浩公司總經理湯浩兵簽署協議后，樂得合不攏嘴。

“我父親過年都71了，家里的4畝多田地這下不用擔心要拋荒了，而且每年能收到600斤水稻的租金。”南山街道萬福村珠寶村民組村民程澤山在雙津集團上班，以前最讓他放心不下的就是父親年紀大了，擔心田地以后沒人種沒人管。

像這樣“雙贏”的事例，在農民權屬實現流動以后，會越來越多。

“將農村土地流轉納入健康軌道，需要深化土地制度改革。微觀方面，要在農地確權的基礎上，最終允許土地使用權進行流轉。在宏觀管理方面，要優化土地用途管理政策，建立農業保護區制度，向農業投資者傳遞更明確的土地用途信息，以減少土地流轉中的投機行為。” 中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英對本刊記者表示。

“農地入市”需再突破

“新政策傳遞的是一個改革方向，并不能一步到位。”安徽大學農村改革與經濟社會發展研究院院長張德元告訴本刊記者，在現行政策和法律框架下，新政策在不少方面有很大突破，給全國其他一些地方提供了借鑒和參考，但具體效果如何仍需經過實踐檢驗。

據新華社報道，2013年10月，安徽宿州市埇橋區將土地流轉成為信托，將農村土地使用權作為信托產品，委托信托公司進行經營管理，這樣就可以定期獲得信托收益。該區朱廟村村民沈加亮就把家里的15畝地流轉給了一家現代農業投資公司。沈加亮說，承包費是1000斤小麥，一畝地一年的收入達到1000多元，在農閑的時間，還可以出去打工，也能得到一部分收入。

這些新生事物讓農村土地“入市”有了新的實踐。然而政策的落實和探索，并不都是那么順利。

據報道，安徽省土地改革試點雖取得了一定成效，但仍然面臨“宅基地退出”落實遇阻，抵押融資渠道不暢，以及法律“紅線”難突破等尷尬。關于宅基地退出補償激勵政策，安徽省已有部分地區開始試點，但由于后續配套政策不健全，政策落實情況不容樂觀。

建設用地流轉也存在“短板”，盡管寧國市城鄉土地交易中心目前已規范流轉集體土地5300余畝，但這都是土地承包經營權交易。由于抵押融資渠道不暢，以及相關配套政策不完善，集體經營性建設用地流轉至今還沒有交易。

基層反映，雖然我國農村土地承包法允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，但對其抵押的問題《物權法》、《擔保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。

“從安徽部分地區土地改革試點情況來看，面臨的障礙和難題應引起重視，需要強化頂層設計，特別是在政策法規方面給予支持。”張德元表示，國家有關部門應加快政策法規修訂步伐，以適應改革試點工作需要。