土改探索之二：重慶“地票”創(chuàng)新

本刊記者 王哲

探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換的“地票”交易，解開(kāi)了“城市發(fā)展擴(kuò)張缺乏空間，農(nóng)村建設(shè)用地閑置”的疙瘩。

地票

是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后所產(chǎn)生的指標(biāo)。企業(yè)購(gòu)得的“地票”，可納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

近年來(lái),全國(guó)多個(gè)地方的土地改革工作都在“摸著石頭過(guò)河”,各地土改試點(diǎn)積累了很多以后可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。重慶土改試驗(yàn)尤其引人關(guān)注，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)周其仁認(rèn)為：“地票”制度設(shè)計(jì)屬全國(guó)首創(chuàng)，在農(nóng)村土地制度改革方面具有重大意義的政策創(chuàng)新。

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市，同時(shí)縮小征地范圍……”十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中關(guān)于土地制度改革方面的內(nèi)容構(gòu)成了一個(gè)較為清晰的未來(lái)土改的指引，之中糅合了市場(chǎng)化改革的理想、過(guò)去政策法規(guī)的延續(xù)以及各地改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累,其中就包括重慶土改經(jīng)驗(yàn)的濃縮與體現(xiàn)。

“地票”改革的現(xiàn)實(shí)效果

家住重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的肖偵賢在10年前怎么也想不到，自己這輩子能夠住上寬敞明亮的新房子，這正得益于重慶市推行的“地票交易促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”改革。

肖偵賢家的祖屋在離新居大約300米的山腰上，早已破舊不堪。2009年，當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾，肖偵賢買(mǎi)新房獲得了四個(gè)方面的優(yōu)惠或補(bǔ)貼。第一是可以持宅基地復(fù)墾證在村里新建的居民點(diǎn)(即巴渝民居)按照成本價(jià)的80%買(mǎi)一套住房，巴渝民居的成本價(jià)是650元/平方米，面積180多平方米，相當(dāng)于政府補(bǔ)助2.4萬(wàn)元左右；第二是購(gòu)房補(bǔ)助，一次性補(bǔ)貼3萬(wàn)元，按260平方米計(jì)算，大致是按照115元/平方米的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼；第三是市、區(qū)兩級(jí)部門(mén)補(bǔ)助6000元；第四是原宅基地復(fù)墾成耕地后，除去原房屋占地面積之外的復(fù)墾地，每畝可獲得1000元補(bǔ)助。按孔目村“巴渝新居”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，一套房子11萬(wàn)多元，肖偵賢家購(gòu)房省去了一半多的購(gòu)房款。五年來(lái)，許多像她這樣的重慶農(nóng)民通過(guò)宅基地復(fù)墾，獲得購(gòu)房?jī)?yōu)惠或補(bǔ)助，住進(jìn)了統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的新居。新居配套齊全，通了水電氣，建筑設(shè)計(jì)符合農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，原來(lái)錯(cuò)亂無(wú)序的房子已經(jīng)拆除，取而代之的是成片的耕地。

2007年5月，重慶被國(guó)家批準(zhǔn)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以后，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用方面開(kāi)始了探索。2008年7月底，重慶市報(bào)送到國(guó)務(wù)院有關(guān)部委的綜改方案中，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立農(nóng)村土地交易所的專項(xiàng)方案，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。重慶希望在不違反國(guó)家土地用途管制、不利用集體建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的前提下，使農(nóng)村建設(shè)用地和耕地、林地等通過(guò)各種形式“流轉(zhuǎn)”。該方案得到國(guó)家層面的支持，并得以實(shí)踐。探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換的“地票”交易，解開(kāi)了“城市發(fā)展擴(kuò)張缺乏空間，農(nóng)村建設(shè)用地閑置”的疙瘩。

“占補(bǔ)平衡”的持續(xù)創(chuàng)新

2006年，國(guó)土資源部推出了“農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤”的政策。重慶“地票”實(shí)際上是在這種“占補(bǔ)平衡”思路基礎(chǔ)上進(jìn)行了一系列創(chuàng)新：

先復(fù)墾后占地，減少“掛鉤”風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡，采取“先占后補(bǔ)”，往往“先占”是剛性的，“后補(bǔ)”是欠賬的，導(dǎo)致耕地總面積逐年減少。而重慶地票是“先補(bǔ)后占，先造地后用地”。在平衡上先對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，增加耕地，后使用建設(shè)用地。這種“先造地后用地”的操作模式，對(duì)耕地的保護(hù)力度更大、保護(hù)效果更好，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減“掛鉤”、增量歸零的控制目標(biāo)。

大范圍、遠(yuǎn)距離統(tǒng)一價(jià)格置換。重慶“地票”將不同區(qū)域的掛鉤指標(biāo)打包進(jìn)行拍賣(mài)，然后按照面積分配拍賣(mài)收益。地票價(jià)格的高低與項(xiàng)目區(qū)無(wú)關(guān)，與級(jí)差地租無(wú)關(guān)，僅與拍賣(mài)價(jià)格有關(guān)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)價(jià)格的統(tǒng)一化。

為城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城提供利益補(bǔ)償機(jī)制。較高的“地票”收益，能夠解決好轉(zhuǎn)戶居民的就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等問(wèn)題。

充實(shí)新農(nóng)村建設(shè)資金。通過(guò)調(diào)整農(nóng)村聚居點(diǎn)布局，將零散的宅基地集中起來(lái)，除去集中建房的用地，騰出來(lái)的宅基地轉(zhuǎn)換為“地票”，其收益成為農(nóng)民新村和巴渝新居建設(shè)資金的主要來(lái)源。

土地交易模式轉(zhuǎn)為票據(jù)化。通過(guò)“地票”形式，土地從空間上不可轉(zhuǎn)移的實(shí)物形態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交換的票據(jù)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的資產(chǎn)，成為農(nóng)民向銀行貸款的抵押物，或成為農(nóng)村新型股份合作社的入股資金，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

引發(fā)質(zhì)疑與推廣之路

重慶農(nóng)村土地交易制度創(chuàng)新作為中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的一次重要探索，對(duì)于解決進(jìn)城農(nóng)民的宅基地處置，助推戶籍制度改革帶來(lái)十分有意義的嘗試。重慶市市長(zhǎng)黃奇帆進(jìn)入十八屆三中全會(huì)起草組，并成為中央宣講團(tuán)成員，說(shuō)明重慶的改革探索再度受到了中央的肯定。

但重慶“地票”制度也引發(fā)了外界一系列質(zhì)疑，如有借戶改之機(jī)進(jìn)行圈地之嫌等，其中一個(gè)重要問(wèn)題是操作缺乏透明度。據(jù)悉，地票交易85%的收益要?dú)w農(nóng)民，所指的乃是刨出各項(xiàng)成本后的純收益，這些成本包括交易費(fèi)、復(fù)墾費(fèi)用、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償?shù)龋€包括退地工作經(jīng)費(fèi)、建筑物拆除工程費(fèi)、土地平整工程費(fèi)、農(nóng)田水利和田間道路工程費(fèi)；其他費(fèi)用則有前期工作費(fèi)、竣工驗(yàn)收費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)、業(yè)主管理費(fèi)等。農(nóng)民并沒(méi)有作為主體直接參與到地票交易，具體操作中市政府保存多少，區(qū)縣政府下設(shè)的公司扣除多少，村集體截留多少都并不清楚，由此也引發(fā)了不少農(nóng)民對(duì)于宅基地復(fù)墾后補(bǔ)償?shù)谋г埂?/p>

重慶社科院研究員郭振杰對(duì)本刊記者說(shuō)，地票體系中的耕地“占補(bǔ)平衡”僅僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)字上的平衡，但每塊地的自然條件、配套的水利設(shè)施等方面千差萬(wàn)別，這些因素不是數(shù)字能夠反映的。“這種制度如果推行到更廣的區(qū)域，復(fù)墾耕地的質(zhì)量是需要認(rèn)真解決的問(wèn)題。”此外，推廣時(shí)更需要對(duì)《決定》中所提的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”方面做出新的制度設(shè)計(jì)，要輔以穩(wěn)妥、嚴(yán)格、科學(xué)的程序，彌補(bǔ)原來(lái)收益分配不明晰的制度漏洞，保證這一制度創(chuàng)新不突破國(guó)家的土地利用總體規(guī)劃，保證耕地保護(hù)的量和質(zhì)，有效維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益。