以市場為主導(dǎo)化解產(chǎn)能過剩

治理產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵在于健全和完善市場制度，矯正導(dǎo)致系統(tǒng)性產(chǎn)能過剩的體制缺陷，從而充分發(fā)揮市場利用分散信息、協(xié)調(diào)供需平衡、淘汰落后企業(yè)和產(chǎn)能、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面的高效率性。

2012年以來，國際市場持續(xù)低迷，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，我國工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩問題更加突出。在這樣的背景下，如不及時(shí)化解和調(diào)整過剩產(chǎn)能，將會使得部分行業(yè)長期陷入難以轉(zhuǎn)型升級的困局，且會引發(fā)諸多新矛盾，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

如何化解、調(diào)整過剩產(chǎn)能？創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，進(jìn)而建立以市場為主導(dǎo)的化解產(chǎn)能過剩長效機(jī)制，或許是亟待解決又具有重要現(xiàn)實(shí)意義的問題。

借助新型城鎮(zhèn)化的消化能力

2013年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行。這是全面深化改革的一項(xiàng)重大舉措，在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中具有標(biāo)志性意義。在新型城鎮(zhèn)化的過程中，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)將獲得升級，并形成新的市場需求和后發(fā)優(yōu)勢，這是新型城鎮(zhèn)化所蘊(yùn)含的巨大市場潛力。這其中帶來的市場需求或許會成為工業(yè)發(fā)展的新機(jī)遇。

新型城鎮(zhèn)化或可從兩方面擴(kuò)大內(nèi)需，消化部分過剩產(chǎn)能。一方面，新型城鎮(zhèn)化需要加大中小城市（鎮(zhèn)）與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化。這包括道路建設(shè)、教育與醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、飲水工程建設(shè)、電網(wǎng)與通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等方面，這些可以拉動部分投資需求，消化鋼鐵、有色金屬、水泥等行業(yè)的過剩產(chǎn)能。

另一方面，新型城鎮(zhèn)化更注重產(chǎn)城互動，注重推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，

這將有力拉動國內(nèi)消費(fèi)需求的增長，包括拉動家電、汽車等消費(fèi)產(chǎn)品的消費(fèi)需求。此外，對于住宅的需求還會拉動房地產(chǎn)開發(fā)投資，進(jìn)而增加鋼鐵、有色金屬、水泥行業(yè)的市場需求，消化相關(guān)行業(yè)部分過剩產(chǎn)能。

應(yīng)在政策取向上從“干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)和限制競爭”轉(zhuǎn)向“放松管制與維護(hù)公平競爭”。

短期措施不能用力過猛

而在短期政策方面，不宜采用直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)、管制經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)人為的“供需平衡”，而應(yīng)以避免嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)整體陷入生存危機(jī)與避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為主要目標(biāo)。

所以，首先我們需要適度地拉動需求，以緩解嚴(yán)重產(chǎn)能過剩帶來的劇烈沖擊。在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，保持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的適度增長，并通過結(jié)構(gòu)性減稅，刺激消費(fèi)需求，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

需要重點(diǎn)指出的是，政策力度不易過大。否則，有可能導(dǎo)致市場內(nèi)生的產(chǎn)能調(diào)整與結(jié)構(gòu)升級壓力散失，政策退出后甚至還會進(jìn)一步加深產(chǎn)能過剩的嚴(yán)重程度。

另外，還應(yīng)考慮調(diào)整拉動需求政策的投入方向，重點(diǎn)加大農(nóng)村與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。應(yīng)加大鄉(xiāng)村公路（道路）、鄉(xiāng)村教育與醫(yī)療、鄉(xiāng)村電網(wǎng)與通信網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)村飲水工程、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。這既可以緩解鋼鐵、水泥等行業(yè)的產(chǎn)能過剩，又可以推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。

在產(chǎn)能過剩的行業(yè)中，新能源行業(yè)是較為引人矚目的行業(yè)。在我國，“廠商補(bǔ)貼”是導(dǎo)致部分新能源產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩的主要原因。因此，需要由“廠商補(bǔ)貼”向“消費(fèi)者補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變，并積極推進(jìn)智能電網(wǎng)和分布式電網(wǎng)的建設(shè)。從補(bǔ)貼生產(chǎn)者轉(zhuǎn)為補(bǔ)貼消費(fèi)者，并以此刺激太陽能發(fā)電、風(fēng)電等新能源的消費(fèi)需求，才能使新能源產(chǎn)業(yè)獲得更健康的發(fā)展。

而智能電網(wǎng)與分布式電網(wǎng)的建設(shè)既可以拉動投資需求，又可以破除新能源大規(guī)模應(yīng)用的技術(shù)瓶頸。我們認(rèn)為，這對于緩解太陽能光伏、風(fēng)電設(shè)備行業(yè)的產(chǎn)能過剩具有積極作用。

但是，即便某些行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)過剩，也不能在短期內(nèi)強(qiáng)制其退出生產(chǎn)。強(qiáng)制過剩產(chǎn)能退出，往往會影響到當(dāng)?shù)厣鐣c經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。此時(shí)，應(yīng)由“強(qiáng)制性退出”向“援助性退出”轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)加大失業(yè)人員救助與社會保障力度，提供再就業(yè)培訓(xùn)，對于落后地區(qū)還可以提供特別的稅收優(yōu)惠政策，支持這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，幫助這些地區(qū)過剩產(chǎn)能的順利退出。

最后，還應(yīng)由“規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)”向“環(huán)境”、“安全”標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行政策及政策實(shí)施中，仍將規(guī)模作為判別落后產(chǎn)能的重要標(biāo)準(zhǔn)，這既不合理，又可能加重產(chǎn)能過剩的嚴(yán)重程度。應(yīng)轉(zhuǎn)為以生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品與生產(chǎn)安全作為主要標(biāo)準(zhǔn)，并堅(jiān)決淘汰不符合標(biāo)準(zhǔn)的落后產(chǎn)能。

面對產(chǎn)能過剩，國外怎么做？

引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新，淘汰落后產(chǎn)能：針對21世紀(jì)初傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題，美國經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)工業(yè)經(jīng)濟(jì)向信息經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，并引領(lǐng)了全球信息化革命。

擴(kuò)大內(nèi)需，消化部分產(chǎn)能：20世紀(jì)50年代，日本在產(chǎn)能過剩危機(jī)中實(shí)施了《國民收入倍增計(jì)劃》。1961—1970年日本國民生產(chǎn)總值年均增長率達(dá)到10%，勞動報(bào)酬的年均增長率超過10%，形成了將近一億人口的中產(chǎn)階層。

市場調(diào)節(jié)機(jī)制為主，政府干預(yù)為輔：歐洲鋼鐵行業(yè)在面臨產(chǎn)能過剩問題時(shí)，更多的是采用減產(chǎn)減員等市場行為來提振價(jià)格。

加快海外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移：日本由于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足而不斷將國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以釋放過剩產(chǎn)能。上世紀(jì)80年代前期，日本制造業(yè)的海外生產(chǎn)比率僅為3%左右，20世紀(jì)90年代初提高到8%左右，而2002年達(dá)到17.1%。

根治之道：完善市場機(jī)制

個人認(rèn)為，治理產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵在于通過推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，健全和完善市場制度，完善配套政策消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批過剩產(chǎn)能，矯正導(dǎo)致系統(tǒng)性產(chǎn)能過剩的體制缺陷，從而充分發(fā)揮市場利用分散信息、協(xié)調(diào)供需平衡、淘汰落后企業(yè)和產(chǎn)能、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面的高效率性。具體而言，從根本上治理產(chǎn)能過剩應(yīng)該從以下幾個方面著手：

調(diào)整財(cái)稅體制。特別是理順中央與地方之間的利益分配機(jī)制，進(jìn)一步建立健全完整的、各級政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，改革以考核GDP增長為重點(diǎn)的官員晉升體制，消除地方政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)投資的強(qiáng)烈動機(jī)，推動地方財(cái)政透明化與民主化改革，避免地方政府為企業(yè)投資提供財(cái)政補(bǔ)貼。

值得高興的是，中央已經(jīng)明確提出不再“唯GDP論英雄”，這種轉(zhuǎn)變方式對于減緩地方政府對企業(yè)的干預(yù)有重要意義。

加快要素市場改革。十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在化解產(chǎn)能過剩方面，我們認(rèn)為，一是要推進(jìn)土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)，深化土地市場的改革，理順土地市場的價(jià)格形成機(jī)制，從根本上杜絕地方政府通過低價(jià)甚至零地價(jià)供地為企業(yè)提供補(bǔ)貼的行為。二是要推進(jìn)水資源、礦產(chǎn)資源、能源價(jià)格形成機(jī)制的市場化改革，使價(jià)格能充分反映稀缺程度與社會成本，避免地方政府人為壓低資源價(jià)格吸引投資或補(bǔ)貼本地企業(yè)。

加快金融體制改革。硬化銀行預(yù)算約束、理順地方政府與銀行的關(guān)系，弱化國有商業(yè)銀行作為國有企業(yè)預(yù)算軟約束支持主體的角色，通過市場手段提高企業(yè)投資中自有資金的比例，降低企業(yè)投資行為中的風(fēng)險(xiǎn)外部化問題。繼續(xù)完善商業(yè)銀行方面的經(jīng)濟(jì)體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)利率市場化，使利率能真正反映資金的供求關(guān)系，使投資者在信貸過程中承擔(dān)真實(shí)的資金成本與風(fēng)險(xiǎn)成本。

改革現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)體制。保障環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，防止地方政府犧牲環(huán)境競爭資本流入。盡快建立全國性的鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)企業(yè)污染排放在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和遙感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。同時(shí)，制定實(shí)施長期穩(wěn)定和嚴(yán)格的環(huán)境政策，與治理產(chǎn)能過剩等產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)相對獨(dú)立，不能因?yàn)楫a(chǎn)能不過剩就不實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策。

完善企業(yè)破產(chǎn)制度，健全市場退出機(jī)制。一是要強(qiáng)化破產(chǎn)程序的司法屬性，避免地方政府對企業(yè)破產(chǎn)程序的直接介入；二是加快培育破產(chǎn)管理人隊(duì)伍，完善破產(chǎn)管理人相關(guān)規(guī)定，由中介組織、中介人任管理人，實(shí)行競爭性選任管理人，強(qiáng)化管理人的專業(yè)技能；三是強(qiáng)化出資人的破產(chǎn)清算責(zé)任，當(dāng)市場主體出現(xiàn)破產(chǎn)原因時(shí)，出資人在法定期限內(nèi)負(fù)有破產(chǎn)清算義務(wù)。

消除不當(dāng)激勵

我國產(chǎn)業(yè)政策曾有干預(yù)市場與限制競爭的特征，是具有“扶大限小”特征的政策模式，其挑選特定產(chǎn)業(yè)與特定企業(yè)給予種種優(yōu)惠（補(bǔ)貼）政策的做法，扭曲了企業(yè)競爭行為，導(dǎo)致企業(yè)具有進(jìn)行過度產(chǎn)能投資和規(guī)模擴(kuò)張的傾向。我國正逐漸放棄這種產(chǎn)業(yè)政策模式，應(yīng)在政策取向上從“干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)和限制競爭”轉(zhuǎn)向“放松管制與維護(hù)公平競爭”。特別是建設(shè)公平競爭的市場環(huán)境，因?yàn)檫@是市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制、協(xié)調(diào)供需平衡化解過剩產(chǎn)能機(jī)制、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機(jī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。

在放松管制這一問題上，我國應(yīng)從產(chǎn)業(yè)層面放松，并逐漸取消對微觀經(jīng)濟(jì)的廣泛干預(yù)和管制，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)主體的自由度——尤其是進(jìn)入、退出市場和自主投資的自由度，讓不同所有制、不同規(guī)模的企業(yè)具有公平進(jìn)入市場的權(quán)利。

但放松管制并不意味著完全撒手不管，支持仍然是必不可少的。不過，產(chǎn)業(yè)政策的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)從通過行政管制提高集中度與打造大規(guī)模企業(yè)，轉(zhuǎn)為對企業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新行為、對提升勞動者技能與職業(yè)培訓(xùn)的普遍支持。

不過，將眼光完全集中在生產(chǎn)者上也是不妥的。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由“生產(chǎn)者優(yōu)先”（即優(yōu)先考慮生產(chǎn)者利益、支持生產(chǎn)者） 轉(zhuǎn)為維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，通過切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益與“顧客驅(qū)動機(jī)制”，推動產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品功能與產(chǎn)品附加值的提升，從而促進(jìn)市場的健康發(fā)展。

善后工作不能錯

實(shí)施援助退出和輔助調(diào)整升級政策是必不可少的，但不宜以資方為援助對象，也不宜以獎勵退出為重點(diǎn)。為企業(yè)不當(dāng)投資買單的政策模式，只會鼓勵企業(yè)的不當(dāng)投資。

援助退出與輔助調(diào)整政策的重點(diǎn)在于減少過剩產(chǎn)能調(diào)整所帶來的社會成本，以及通過提高勞動者技能與支持研發(fā)創(chuàng)新，促進(jìn)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)競爭力提升與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。第一，是援助勞動力轉(zhuǎn)移與人力資源的再開發(fā)，要對過剩產(chǎn)能調(diào)整中的失業(yè)者進(jìn)行救助，并對失業(yè)人員和調(diào)整轉(zhuǎn)產(chǎn)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，使其能較為順利地在其他行業(yè)再就業(yè)。鼓勵對繼續(xù)從事本行業(yè)的勞動者進(jìn)行技能培訓(xùn)與職業(yè)教育，這既有利于提升勞動生產(chǎn)率，緩解甚至抵消勞動力成本上升帶來的過剩產(chǎn)能調(diào)整壓力，又能為這些行業(yè)的調(diào)整升級提供必要的高技能勞動力。

另外，還需要資助技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新。鼓勵嚴(yán)重產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)組成技術(shù)創(chuàng)新或管理創(chuàng)新聯(lián)盟，并對其研發(fā)和管理創(chuàng)新活動進(jìn)行資助。同時(shí)，對社會資金從事產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)重組和技術(shù)創(chuàng)新提供稅收優(yōu)惠。從新產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)流程創(chuàng)新與管理創(chuàng)新方面著手，輔助企業(yè)從價(jià)值鏈低端環(huán)節(jié)向高端環(huán)節(jié)拓展，并在高端環(huán)節(jié)形成新的產(chǎn)能，促使企業(yè)低端環(huán)節(jié)過剩產(chǎn)能的退出，增強(qiáng)企業(yè)在國際市場上的競爭能力。