政府性收入全部納入預算管理的政策建議

宋春娟

2011年，我國預算管理制度改革取得重大成果：全面取消預算外資金，將所有政府性收入全部納入預算管理。但在實際工作中，由于受法律法規、監管手段、管理模式等因素的影響，對政府性收入全部納入預算管理受到制約。本文結合工作實際探討分析政府性收入全部納入預算管理的政策建議。

2010年6月，財政部下發了《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》。規定自2011年1月1日起，中央各部門各單位的全部預算外收入納入預算管理，收入全額上繳國庫，支出通過公共財政預算或政府性基金預算安排。近年來我國的預算外資金管理已經取得了一定成效，但仍缺乏具體有效的法規制度及運行機制的保障，因此必須重視并解決預算外資金管理中存在的問題，切實加強對預算外資金的監督檢查，充分發揮預算外資金的效益。

一、我國預算外資金管理存在的主要問題

1、預算外資金收支管理粗放。按照預算外資金管理的要求，各單位應按照財政部門的規定編制預算外資金收支計劃，財政部門按照經費定額和開支標準對該計劃進行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規范的匯總預算，只是粗略地按基數加增長的辦法編制并下達預算外資金收支計劃。

2、部分應納入政府預算管理的預算外資金的項目仍游離于財政預算管理之外。從財政的資金管理看，一方面預算內資金短缺，收支矛盾突出；另一方面一些國家已明確規定應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金，財政仍作為預算外資金管理，使本應納入預算的資金游離于財政預算管理之外。究其原因：一是原編制為自收自支的事業單位，一旦將其收入納入預算管理，就要理順各方面的管理關系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理指標；二是就單位而言，收費收入不足以抵頂其正常支出，因此改變財政管理方式，就意味著財政負擔加重；三是執收單位作為征收主體在認識上存在偏差，擔心納入預算管理后對其經費保障產生影響，主觀上不愿意把專戶資金納入預算管理。

3、預算外資金的監督檢查機制不健全。目前預算外資金的監督檢查普遍存在著“重收入、輕支出”的現象，一味強調納入財政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。

4、征繳模式陳舊、程序不科學。盡管近幾年各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統管”的征管體制，但由于種種原因，一些地區仍處于自存自繳的狀態。而預算外資金收入過渡戶的存在，給個別單位截留預算外收入、坐收坐支預算外資金提供了可能。

5、相關政策和配套措施缺位。根據預算外資金管理的要求，行政主管機構可以按照國家規定從所屬企事業單位和社會團體集中一部分管理費，但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據使用、支出范圍及資金管理都沒有做出具體明確的規定。

二、加強和完善預算外資金管理的建議

1、深化“收支兩條線”管理改革，強化財政綜合預算管理。根據國務院轉發財政部深化“收支兩條線”改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關程度，采取逐步將預算外資金納入預算管理的做法。因此各級財政首先要將國家明確規定應納入預算管理的行政事業性收費和政府性基金全部納入預算管理，相應支出通過預算予以安排。

2、強化預算的剛性和完整性。對有預算外資金收入的單位要嚴格預算管理，認真編制年度綜合收支預算，統籌考慮預算內外收支，將預算內外資金捆綁一起，支出按定額統籌安排，作為預算內資金的補充，以彌補人員經費、公用經費的不足，充分發揮財政資金的整體效益。應嚴格執行財政部門核定的項目、范圍和標準，做到透明化。

3、積極借助智能網絡管理系統。規范預算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應收盡收。要以收費票據為資金監管源頭，利用現代科學技術手段賦予財政票據信息功能，再借助國家金庫財稅庫銀橫向聯網系統，建立一個國家金庫、代理銀行、繳費單位、財政部門之間強大的網絡管理系統，即“單位開票、銀行代收、財政統管、直接入庫”的預算外資金征管體系。所有收費通過國家金庫統一收繳，不僅便于財政性資金集中納入財政管理，增強財政調控能力，從而還構建了財政部門與執收單位間高效的收費票據領購、核銷管理模式，可以大大提高財政部門對執收單位收取預算外資金的監控力度，有力地遏止自立收費項目、自立收費標準等亂收費行為。

4、切實完善配套措施和法規建設。近年來盡管我國出臺了大量的財政法規，但相對于我國市場經濟發展而言仍處滯后狀態，加之財政法規層次較低，財政法律、法規之間，以及同其他法律之間在涉及財政經費投入和財務管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴肅性。因此，要盡快建立、發展和完善市場經濟條件下的財政法制體系，為財政體制改革提供制度保障，推動預算管理制度的改革和建設向縱深發展，使預算外資金管理改革要與財政管理制度改革、政府機構改革及經濟體制改革等結合起來，才能切實貫徹執行國家的財經法規，并達到相互促進的作用，進而對現行的政府性基金和納入預算管理的預算外資金管理方式進行規范和完善，真正發揮財政部門應有的管理監督作用，努力提高預算外資金的管理。

5、切實加強對預算外資金管理的監督檢查，充分發揮預算外資金的效益。要把對預算外資金管理的監督檢查作為財政監督的一項主要內容進行經常性定期檢查。認真檢查收費項目、范圍、標準；檢查票據的使用情況；檢查預算外資金的存儲使用情況；檢查預算外資金的預算執行情況，對預算外資金實行跟蹤問責。通過檢查，合理引導預算外資金的流向，使預算外資金在財政的宏觀控制下管好和用活，充分發揮預算外資金的效益。

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（作者單位：人民銀行營口市中心支行）