政府主導下的慈善捐贈使用監督機制

俞婷婷

摘 要 使用前監督的補充，即要求慈善組織公開使用計劃。我國主要慈善立法并未規定事先監督，而少數地方性立法即使做出規定，也將公開捐贈使用計劃與公開募捐方案混同。我們認為捐贈使用計劃應當作為獨立項目在事前單獨公開，其理由包括必要性和合理性兩個方面。

關鍵詞 政府 慈善捐贈 使用前監督

使用前監督的補充，即要求慈善組織公開使用計劃。我國主要慈善立法并未規定事先監督，而少數地方性立法即使做出規定，也將公開捐贈使用計劃與公開募捐方案混同。我們認為捐贈使用計劃應當作為獨立項目在事前單獨公開，其理由包括必要性和合理性兩個方面：第一，必要性，強制公開使得公眾得以對該使用計劃進行監督，從而避免慈善項目本身存在重大問題仍投入運行，可以避免慈善資源的浪費；第二，合理性，募捐方案由于涉及募捐活動的全程，內容往往比較粗略，沒有具體的實施細則，單獨公開可以細化使用方案，進而保障事前監督的合理有效。

事實上，使用前監督存在許可制、備案制和強制公開三種具有很大差異的機制，而各國和我國各地在具體實踐中的選擇也往往不盡相同，那么我國應當選擇何種機制？我們認為，應當采用備案制的形式更符合我國當下的要求，其理由如下：

許可制賦予了政府過大的自由裁量權。許可制下，政府擁有審批慈善組織捐贈使用計劃的權力，且這種裁定往往沒有明確的標準，因而很容易出現政府通過拒絕許可捐贈使用計劃而使得慈善組織無法正常開展慈善活動；進一步的，采用許可制使得慈善捐贈的使用方式完全依附于政府的意志，而不能完全體現捐贈人的意愿。事實上，目前很少有國家或地區對捐贈使用計劃采取許可審批的方式，如過去我國臺灣地區的《統一捐募運動辦法》和《社會救濟法》的相關規定。然而即使在臺灣地區，其在2006 年制定的《公益勸募條例》第19 條中，其雖然看似秉承細化了“許可制”的相關規定，提出捐贈使用計劃應當按“主管機關之許可”使用，但實質上已經在向“備案制”轉變。其理由在于，在該法的補充說明《公益勸募許可辦法》的第四條中，對捐贈使用計劃的內容進行了明確：

勸募活動所得財物使用計劃書，應載明下列事項：

（1）計劃名稱。

（2）計劃目標。

（3）勸募活動所得財物使用目的。

（4）工作內容及服務對象。

（5）使用計劃及其起訖日期。

（6）經費概算表。

（7）預期效益。

而慈善組織只要提交了包含上述規定內容的捐贈使用計劃，政府主管就只能批準其申請，而無權否決其使用計劃。然而，反對者可能會提出兩種反對觀點：

第一種觀點，采取許可制有利于保證慈善捐贈不被隨意使用，由于使用前監督的主要募捐即在于保證捐贈使用的合法性，因此如果政府擁有許可審批的權力，那么其對于不合法的捐贈使用計劃能夠直接否決，以此保證捐贈使用合法。上述觀點看似合理，但實際上并不成立：首先，對于政府而言，許可制度和審批制都是對慈善組織提交的文本進行審查，其在審查環節本質上并無區別。其次，對于慈善組織而言，政府采用“許可制”使得慈善組織需要面臨慈善活動不能如期開展的風險，這包括兩方面：一是政府進行行政許可時間過長，使慈善組織錯過或延遲慈善活動預期開展的時間，二是政府否決捐贈使用計劃，使得慈善活動不能開展，而這些又將直接影響到慈善組織正常的日常運作。

第二種觀點，許可制也可以對政府自由裁量的權力進行限制，即通過立法等方式規定許可的具體標準，以此防止政府的肆意裁決。但這一觀點又存在自我悖論：首先，如果這一許可標準不夠明確，那么政府仍將擁有很大的自由裁量權，慈善組織對捐贈的使用仍然受政府意志的控制，而其對捐贈使用計劃的限制將直接影響到慈善組織是否可以開展慈善活動，最后可以歸結為政府““民間慈善”的限制；其次，許可制與備案制的差別僅在于在許可制中政府能夠以自己的意志對捐贈使用計劃是否合法進行判斷，也就是擁有自有裁量權，而如果這一許可標準明確，那么事實上政府已經沒有了裁定的余地，那么這與備案制實質上就沒有區別。其次，備案制能夠實現使用前監督的目的。前面我們提到，使用前監督的目的在于預知和規制慈善捐贈的使用。具體來說，第一，備案制下監督者可以提前獲知捐贈使用信息，從而使得監督者可以提前預知捐贈使用的時間、對象、周期、用途等，可以對其進行跟蹤監督；第二，監督者也可以通過對備案文本的審查規制慈善捐贈的使用，從而避免那些違法或是明顯存在問題的捐贈使用計劃的實施。另外，相較于許可制，備案制下慈善組織提交的文本還可以與其在捐贈使用結束后的項目（年度）報告進行對比，與使用后監督相配合，從而更好的對慈善捐贈使用的效果進行監督，以此防止“合法的濫用”的出現。論證至此，可能有人會提出，使用前監督的第三種制度“強制公開”較之于“備案制”是否會更好？答案是肯定的。但我們仍然認為，“備案制”是我國當下最好的選擇。其原因在于，“強制公開”需要以地區甚至全國范圍內慈善組織信息公開平臺的建立為基礎，但這一條件的實現有很大的難度。進一步的，由于我國慈善行業目前仍然是以“官辦慈善組織”為主嗎，這些組織由于其行政色彩，有些組織的監督、審計屬于國家監察、審計部門的職責，與民間慈善組織并不相同，而如何做到兩者的統一目前也還沒有得到很好的解決。

事實上，我們可以看到，我國部分地區已經采用了“備案制”進行使用前監督，但由于缺乏具體的規定，使得使用前監督仍然停留在“紙面上”。因此，筆者認為，“備案制”要實現其預期的監督目的，仍然需要具體的制度設計。

（作者單位：浙江工業大學）