當前我國農村土地制度存在的主要問題及其對策建議

柴森

摘 要 家庭聯產承包責任制實行30年來，取得了輝煌的成就，但是新形勢下，我國農村土地制度面臨著諸多問題，成為制約農民增收的一大障礙。隨著土地改革的不斷深入，中國的土地所有制幾經變革，新中國建立以來，關于中國土地所有制問題，尤其是農村土地所有制的改革和發展，更是引起了決策層和學術界的重視。本文通過分析和總結中國土地變革中的利與弊，展望中國土地所有制變革的未來，尋找改革中出現的種種矛盾。

關鍵詞 土地制度 改革 建議

一、我國農村土地制度的演變及其存在的主要問題

新中國成立后，農村土地制度經歷了四次較大演變：第一階段是土地改革階段。第二階段是農業合作化階段。第三階段是所謂的“人民公社化”階段。第四階段是農民家庭聯產承包責任制階段。1979年以后，我國總結了歷史的經驗教訓，對農村土地產權的制度安排作了一次重大的調整，將土地使用權分離出來交還給農民家庭承包經營。家庭聯產承包責任制的實行，無疑是中國土地制度變遷成功的范例。在一定程度上適應了經濟主體的內在要求，從而解放了生產力，促進了農業的發展。但從20世紀80年代末開始，承包責任制的缺陷開始顯現，特別是隨著我國社會主義市場經濟的發展，其弊端更加突出，現已成為制約農民增收的瓶頸。

（一）權屬關系不清。按照中國《土地承包法》規定，承包戶是土地所有權轉讓的主體，可以在平等協商、有償資源、在不存在強迫、阻礙的情況下進行出租、轉包、互換農村土地所有權的行為。但是現行的農村土地所有權制度存在弊端，在很多時候，土地的購買者也就是企業常常繞過農戶，直接與農村集體進行簽約。這樣的行為導致土地所有權歸屬人農戶的大量土地被迫被村集體收回，而農民卻不能得到應有的補償和相應的利益，同時又難以找到非農就業機會的保障。

（二）土地承包經營與土地利用效率之間的矛盾，使得土地的生產要素功能不能充分發揮，制約農民增收。規模化生產和專業化分工是現代農業的基本要求。規模化生產將促進農業機械和現代農業技術的推廣與應用，從而大幅度提高農業勞動生產率和邊際效益。農業的經營規模達到一定的程度，會促進專業化分工的發展。專業化分工優化了生產組織內部的資源配置，同樣是提高農業勞動生產率和邊際效益的有效途徑。但是，在我國現階段的農業生產中，規模經濟和專業化分工的優勢受到了過于分散的農地產權制度安排的制約。

（三）農村土地征收、征用制度規定對農民利益的侵害比較嚴重，影響了農民增收。現行土地管理法關于土地征收范圍的界定不夠適當。一是法律關于土地征收范圍的規定過寬，把不應該引入征收程序的部分建設用地如把商業性建設用地納入征地范圍，損害了農民權益；二是關于土地征收范圍的規定又過窄，對于應該引入征收（或征用）程序的生態林建設用地，則沒有納入其規定的征收（或征用）范圍。

二、改革我國農村土地制度的政策建議

（一）明晰土地所有權，加快實行地權登記，確保農民的土地權益

我國《土地管理法》要求：“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。”但是，自1988年至今，為農民集體所有的土地核發證書的工作卻一直沒有全面開展起來。當前，應加快這一工作進程。國家應成立專門的地權登記機構，對每一塊土地都必須登記，明確所有權人，在此基礎上由政府頒發土地所有權證。地權登記，給土地所有者發地權證，是防止政府強占土地所有者地權的基礎之基礎；明確集體土地所有權的所屬范圍，至于“集體”指哪一級，鄉鎮難以了解各村具體真實情況，村委會擔當比較合適。

（二）循序漸進地推進農業用地流轉，使農業用地生產要素功能伴隨著城鄉一體化進程而不斷提高

近期內，應將農業用地抵押權利還給農民，這對于留在農業內部的勞動力和待轉移農村勞動力來講都是亟待解決的問題，如果農村土地可以抵押，就可以克服農業生產中的資金瓶頸問題，有助于提高土地生產效率；也可以提供到城市創業的資本，加快農村勞動力轉移的步伐。鑒于完善的社會保障制度在短期內還難以覆蓋農村，以及城鄉統籌發展目標的實現也需要較長時期，近期重點應放在促進農村土地在集體范圍內自由流轉，使土地經營規模比原來有所擴大，待時機成熟，再促使農村土地流轉突破集體界限，實現農業用地在農民之間自由流轉和規模經營。

（三）按照市場化原則，對農村集體土地征用依法公平補償，促進農民增收

尊重農民集體土地財產權利，按照市場化原則確定征地補償標準，對農村集體土地征用公平補償。同時，在制定征地補償標準時，不僅要考慮現實土地用途的補償，也要讓農民分享用途轉化后的收益。征地補償費不僅要體現土地作為生產資料和生存保障資料的價值，還要保證對土地追加投資能得到補償。要以使農民生活水平發展提高為征地補償原則，充分考慮農民的生存權益和發展權益。應改變過去征地補償的做法，補償除原有的內容外，還應包括農民的社會保障費用、教育培訓費用和土地增殖分成等，使被征用土地農民的生活水平、發展水平與國家經濟社會發展水平相適應。

參考文獻：

[1]趙忠璇.從農民增收的角度談土地制度的缺陷及對策[J].貴州財經學院學報，2010（1）.

[2]趙佳妮.論中國農村土地所有制的發展歷史及改革方向[J].知識經濟，2012（7）.

（作者單位：河南大學經濟學院）