食品安全監管中的信息工具

張馬玉

食品安全監管中的信息工具的運用即指食品風險信息公開，即行政機關及相關監管部門以一定的方式對外發布食品風險信息，以提醒公眾注意防范風險。雖屬于行政指導行為，不具懲罰性和強制性，但也可能會給相關的生產、經營者造成不利影響。作為一種新興的行政監管手段，利用聲譽機制及時啟動的市場驅逐式懲罰有效的恫嚇生產、經營者為了長遠利益，放棄潛在的違法行為。看似分散，背后卻是強有力的社會要素的支撐，能有效的通過曝光促進執法優化、彌補傳統監管手段威懾不足的困境。本文通過分析食品安全監管中信息工具產生的背景，闡述了信息工具的優劣，揭露了信息工具具體運用過程中存在的問題及對德國相關制度和理念的借鑒，并嘗試提出社會共治的食品安全治理理念。

一、食品安全監管中信息工具運用產生的背景

（一）市場交易信息不對稱

單純的依靠市場的信息調節已經失靈，此時監管機關的干預就顯得尤為重要。信息決定了市場經濟中交易的選擇，商品交換的背后即是與交易有關的信息供給。之所以出現“三聚氰胺”、“雙匯瘦肉精”等消費者的權益受損，生產、經營者從中成功獲利食品安全的惡性事件，原因之一即是市場交易主體之間信息供給處于失衡狀態，利益的驅使，使生產、經營者到消費者的信息供給并不順利，消費者所擁有的消費信息嚴重不足，知情權受到侵害。

我們早已進入風險時代，現代社會風險具有復雜性致使消費者對風險信息的無知，無法自由選擇、民主決策，食品安全監管中信息工具的運用成為必然。 隨著經濟社會的發展，與傳統風險相比，現代社會風險不僅來自于自然本身，還產生了“人為風險”。科技的進步提升了人們改造自然的能力，探索過程中的不確定性同時也增加了自身的風險。“轉基因食品”有害與否至今仍存在爭議，這些可能的潛在危險是目前科技水平也無法給于準確定性的，風險某些時候并不是全有全無的，而是一個概率問題。高度分工的現代社會使食品從農場到餐桌，生產、加工、運輸、儲藏、銷售、烹飪等各個環節都會存在安全隱患。經濟全球化的到來，食品安全的風險也將波及各地，甚至超越國界，影響廣泛。風險認知的知識依賴性也越來越強，單純依靠市場的自發，必然會導致消費者對風險信息的無知，使自己處于危險境地。

（二）傳統行政監管手段存在局限

傳統的行政監管手段過分干預私人自由，無法體現民主，違背市場的價值規律。行政監管手段的出現是為了糾正市場自發信息調節的失靈，永遠也無法取代市場機制的作用。當風險承受者和風險制造者能通過市場機制自行消解風險的時候，行政監管就必須退出，充分的尊重風險承受者與制造者的價值判斷和風險偏好。而現代社會風險的不確定性、多樣性也決定了統一標準、全面滲透和干預的傳統監管手段成為不可能的事實。

傳統的監管手段，往往會遭遇執行難的困境。行政機關在作出行政處罰之前必須有足夠的證據支撐，對于潛在的風險其是無法制裁的。與日俱增的行政任務相對的卻是執法資源稀缺、執法成本過高。傳統的監管手段侵害性較為明顯，受到法律的嚴格限制，授權嚴密、程序復雜、外部監督嚴格、事后懲罰嚴重，而其產生的威懾力卻與此成反比。

二、信息工具的優劣

（一）信息工具的比較優勢

1、私權的控制力度弱，更能體現民主。信息工具的效果訴諸于大規模的公眾抵制，信息提供制度僅僅要求義務主體向公眾提供消費信息，不最終決定交易的成立與否，風險承擔者可根據自身利益和風險偏好自由選擇自己所能承受的風險。此種工具對私權的控制力度較弱，決策權完全在于市場交易主體，符合市場規律的要求。

2、有效性，著名的經濟學家約翰·洛特的實證研究表明，“與企業實際受到的罰金相比，被指控或被宣判欺騙顧客的公司由于商譽受損造成的損失要高出數倍。”作為一種事前的規制工具，具有較好的預防效果，雖不具有懲罰性，但卻能給生產、經營者帶來長久而真實的痛，甚至是毀滅性打擊。基于聲譽機制的市場驅逐式處罰模式對生產、經營者產生一種威懾，迫使其為了長遠的自身利益、免受懲罰痛苦而遵守法律，放棄違法行為。“農夫山泉砒霜門事件”僅僅是一則錯誤的風險公告，就能引發如此大的社會反響，這是傳統的行政監管手段所無法比擬的。

3、靈活性，食品安全治理的首要目標即防范于未然，傳統的監督手段對于一些潛在的風險無力進行控制或者執法成本過高。現代社會風險的新特征也決定了統一、全面的風險執行標準的不現實。信息時代的到來，信息的傳播更加便捷，便宜。當風險尚未變成事實或損害發生缺乏科學的確定性依據時，選擇信息工具進行監管，讓消費者自由選擇風險的承受標準更具靈活性和可行性。

（二）信息工具的局限性

信息工具的實施效果依賴于公眾對信息的敏感度，通過爭取公眾和市場的支持，達到生產、經營者自我規制的效果。公眾普遍存在的思維模式導致其對有關大企業的風險信息過于敏感，忽視了中小企業的潛在違法行為。而中小企業甚至一些小作坊由于其資金、技術的短板，更應加強監管和有效規制，不然，會造成不良的市場競爭，違背市場規律，更是對生產、經營者和消費者極大的不負責任。現代社會風險的知識依賴性越來越強，不同群體知識結構的差異、信息利用能力的不同、生活水平的懸殊導致制度實施效果千差萬別。一個很明顯的列子，信息工具對于老人、窮人、受教育程度較低的人來說會產生不成比例的低效果，有效的食品安全信息是很難有效到達的，即使到達，究于各種原因也可能無法有效決策。而某些信息類似于，幾乎沒有人知道該如何做出有意義的選擇。

鋪天蓋地的風險信息造成了消費者的信息疲勞，喪失對政府的信任，甚至出現越是政府澄清的問題或生產、經營者基于消費者利益考量采取相應措施的（如產品下架、不銷售等決定）越會加深消費者對產品的不良印象，在他們心中，這些行為無非是欲蓋彌彰。互聯網時代的到來，迅速便捷、成本低廉成為了信息傳播的一大特色。同時，傳播過程中媒體為博取觀眾眼球的添油加醋 也使消費者無法辨別哪些才是監管部門公布的有關食品安全真實的風險信息，由此引發的消費者的錯誤或過度反應可能會給合法的生產、經營者造成持續、無法逆轉的毀滅性打擊。

三、食品安全監管中的信息工具運用存在的問題

（一）信息工具運用的法律規制不完善

我國的《食品安全法》、《食品安全法實施條列》、《食品安全信息公布管理辦法》等法律法規對食品安全信息的統一發布做了相關規定，為食品安全監管中信息工具的運用提供了法律依據。但無法忽視的問題即規制較為簡約，缺乏控制，對什么質量的信息才能予以公布、什么條件和程序下公布沒有作具體規定，無法切實保障消費者的生命健康權和企業的營業自由，制度設立的目的落空。如《食品安全法》第82條第三款規定“食品安全監督管理部門公布信息，應當做到準確、及時、客觀。”但對于準確、及時、客觀沒有可行性的標準，無法判斷何種信息才能達到所謂準確和客觀、何種條件公布才算做到真正的及時。

法律規制的不完善會導致行政機關及相關監管部門的自由裁量權過大，容易規避法律造成權力的尋租，甚至引發市場的不良競爭，給相關合法的生產、經營者造成嚴重不利影響，是社會資源的浪費。同時，公眾對政府的信賴喪失，政府的公信力大打折扣，引起無端的社會恐慌，陷入一種惡性循環當中。“雅士利奶粉有毒”、“農夫山泉砒霜門”等一系列惡性事件即是這種缺乏體制控制的行為的產物。

對于食品監管領域信息工具的運用，德國具有較為完備的法制基礎，其風險信息的公開制度完全處于法律的控制之下，法律在授予相關主體風險信息公開的權力的同時，也設置了較為嚴格的限定條件。依照德國的法律規定，食品安全危險的嚴重程度和生產、經營者的態度及應對效果等相關因素都是行政機關及相關監管主體在做出風險信息公開決定時應考慮到的因素。盡量在保障消費者生命健康權的前提下，采取對生產、經營者損害較小的替代性措施。如果行政機關或相關監管部門違反了法定義務，對生產、經營者造成不利影響，是無法逃避法律的懲罰的，只有這樣監管部門在做決策時才會更加謹慎。德國的《食品、日用品、飼料法典》第四十條對風險信息發布的條件、時機及先行的程序做出了具體規定。我國應立足本國實際情況的基礎之上，借鑒別國的制度經驗，完善自己在食品安全領域風險信息公開的具體制度，保障各方利益免受損害。

（二）對于生產、經營者造成的損害缺乏適當的救濟

食品安全領域風險信息公開被定性為不具行政強制力的行政指導行為，歸類于行政事實行為，不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍，無法接受司法審查，甚至不屬于行政處罰的治理體系。對其的監督和控制處于一種空白狀態，過分依賴行政機關的自由裁量，致使生產、經營者的合法權益受到侵害時無人負責，得不到有效救濟。

德國早已把風險信息公開造成生產、經營者受到損害的行為納入司法審查的范圍當中，形成了對風險信息公開行為的約束，并且擁有較為完善的行政訴訟救濟制度，訴訟類型和判決方式具有多樣性。我國也應不斷完善對生產、經營者的救濟方式。首先，應擴大行政訴訟的受案范圍，將具有損害性的風險警示行為納入審查范圍；其次，法院在行政訴訟中雖只要求審查其合法性，但也可將行政法的基本原則如法律保留、比例原則等基本原則作為其違法性審查的依據；再次，應完訴訟類型和善判決方式、擴大國家賠償、補償的范圍。

四、食品安全的社會共治

食品安全要想得到保障，必須充分的尊重市場規律的前提下實現社會共治。其關乎民眾的生命健康、經濟的發展和社會的穩定大局，是多方參與的過程，單靠一方或某一手段是沒法從根本上解決問題的。首先，生產、經營者應嚴格履行職責，本著對消費者負責的態度誠信經營，并依照法律規定積極向消費者披露相關信息；其次，行政機關等相關監管主體有義務加強對食品安全的監管，必要時采取必要措施進行調控，來保障消費者的信息知情權；再次，公眾作為消費主體，食品安全的直接保護對象，更應參與到食品安全的監管當中，積極的與決策部門和生產、經營者進行信息交流與溝通，并對其進行監督，將食品安全危害可能發生的風險降到最低。

（作者單位：昆明理工大學法學院）