我國非政府主導下慈善捐贈使用監督模式的問題

俞婷婷

摘 要 近年來第三方評估這個概念在慈善事業中已經得到了越來越廣泛的認同，但當人們為第三方評估可能帶來的強大監督效果而欣喜之余，其所面臨的嚴峻問題卻是亟待我們進行反思，甚至僅僅從表面來看，我國第三方評估領域已可謂是亂象叢生，而細致分析這些問題，其可以概括為我國第三方評估所面臨的“雙重困境”，即第三方發展緩慢、評估體系不健全。

關鍵詞 慈善 非政府監督 第三方評估

事實上，國內外所謂“第三方（The Third Party）”應當是指“獨立第三方”，即相對于第一方“慈善組織”、第二方“服務對象”外的一方，它所代表的“第三方評估”與社會監督、政府監督共同構成外部監督體系，而我國目前對民間第三方評估機構的建設還處在呼吁倡導階段。

一、第三方發展緩慢

第一，獨立第三方發展緩慢。一般來說，充當獨立第三方的有學術機構，專業的評估機構和專門從事第三方評估的公益組織。首先，就學術機構而言，目前還沒有建立起專門、長期的評估機構，評估往往是由一個或是幾個學者作出的個人行為，還處于摸索階段，直接導致的問題就是評估標準不一和評估結果的主觀性。

其次，就專業評估機構而言， 相較于國外已經標準化、系統化的第三方評估，我國目前還沒有出現較為成熟的專業評估機構。值得一提的是，我國很多慈善組織都將普華永道、畢馬威等財務審計機構作為第三方評估，這顯然是有問題的，其原因在于財務審計只能對資金的流向進行監督，但這些資金是否達到了預期的使用效果（也就是“績效”）這些財務審計機構則無法做出評估。而對于專門從事第三方評估的公益組織，在我國現階段還不存在。

二、評估體系不健全

第二，評估體系不健全。隨著2011 年5 月，一則關于“全球基金”凍結對華上億美元抗艾援助的新聞的出現，公眾對獨立第三方評估機構的呼聲幾乎到達了頂點：2011 年5 月28 日下午，“全球基金”新聞官赫斯特證實“全球基金”凍結上億美元用于抗艾的對華援助資金，凍結期限為三個月；此前曾有報道稱這次凍結是因為“全球基金”不認同中國對所獲援助資金的管理方式。在這一背景下，民政部門開始試圖聯合學術界共同研究制定對慈善組織的一系列評估理論、方法與體系，并著手開始試點。 此后，一些地方已經以地方立法的形式對此作出了規定。例如《陜西省慈善事業促進條例》第十五條即提出了要求慈善組織對已完成慈善項目開展績效評估。而《深圳經濟特區慈善事業促進條例》第六十條、第六十一條也作出了類似的規定，要求建立科學的評估指標體系，并對慈善項目進行跟蹤監督，開展績效評估。

但是可以看到，上述立法雖然提出了要建立“績效評估”機制，但是我們仍然可以提出一系列的問題：首先，評估的主體是誰？《陜西省慈善事業條例》對此并沒有作出特別說明，雖然該條例第十七條90中提出要建立慈善組織評估制度，并且由省政府的民政部門制定具體的評估辦法（辦法尚未制定），但僅此不能看出評估的主體是誰。而《寧夏回族自治區慈善事業促進條例》第十五條、第十八條也面臨了相同的問題，即提出了“績效評估”，但由于具體的操作細則尚未出臺，因此對于績效評估主體等的一系列問題仍不明確。而根據《深圳經濟特區慈善事業促進條例》第六十條的第二、三款，“對政府購買服務的項目，民政部門及有關主管部門應當加強指導、監督，并進行考核評估。民政部門應當將對慈善組織的等級評估和項目評估的結果通過其官方網站向社會公布。”可以認為評估的主體應當是民政部門。前面我們已經提到，我國慈善事業有著很大的特殊性，即“政府辦慈善”的現象大量存在，如我國紅十字會在嚴格意義上就不屬于非政府組織，而是一個由財政部門設立賬號、在政協占有席位、享有參政議政權的人民團體。“官辦”慈善的問題就在于所謂的“道德風險”，那么如果此時監督主體仍然為政府，那么所謂的“第三方”監督實質上仍然僅是一種“自律行為”，其評估結果的真實性就值得懷疑。

其次，評估的標準是什么？根據現有的立法，無論是國家層面還是地方層面，均沒有對績效評估的標準作出過細致的規定。2013 年7 月，中民慈善捐助中心發布了《中國慈善組織透明度評估體系》，從完整性、及時性、易得性和規范性四個維度對慈善組織的信息公開程度進行了細致的評估，但這一體系僅局限于對慈善組織的透明度的評估，而對于捐贈使用情況、慈善組織績效等其他方面的仍然沒有建立起公認的評估標準，而評估標準的不同將直接影響到評估結果的公信力。2011 年上海市慈善基金會已經嘗試對慈善項目進行第三方評估，首批40 個慈善項目中有9個項目經評估達到A 級（評估分值90-100），23 個項目達到B 級（評估分值80-89），共有近九成慈善組織評估結果超過八十分，而同年中民慈善捐助中心對全國慈善組織信息公開滿意程度調查結果僅為8%，并且與當前慈善組織問題頻發的現狀相對比，這一結果剛發布就受到了公眾的質疑。

最后，是否存在相應的處罰措施？從陜西、深圳和寧夏三地的慈善條例中可以看到，立法僅規定了慈善組織需要進行項目評估，但對于慈善組織不主動進行評估的情況，并沒有作出相應的處罰。那么此時如果慈善組織主動進行評估，可能會自身的問題；而如果不進行評估，又不必承擔不利后果，在這樣的條件下，慈善組織不進行“績效評估”可以說是意料之中。

（作者單位：浙江工業大學）