論我國官邸制的構建

陳珺

摘 要 2013年11月12日召開的黨的十八屆三中全會，將“探索實行官邸制”作為“加強反腐敗體制機制創新和制度保障”的任務之一。官邸制是被大多數國家采用的一種官員住房制度，因為它能夠在很大程度上解決以權謀房等腐敗現象。本文首先介紹了官邸制的含義并分析其價值，繼而以我國的實際國情為立足點，在理論層面上分析了我國構建官邸制的可行性，最后，對構建我國官邸制度進行了大膽嘗試，以期對我國官邸制的構建起到一點作用。

關鍵詞 官邸制 反腐敗 可行性 制度構建

一、官邸制的概述

（一）官邸制的含義

確切地講，官邸制最初并不起源于西方國家，中國歷史上最早的“官舍”才是現代官邸制的雛形。但是現在提到官邸，我們一般都會首先想到英國的唐寧街十號、美國的白宮、法國的愛麗舍宮和俄羅斯的克里姆林宮等等。當然，官邸不僅僅局限于以上幾個類似的著名建筑，而且有的國家除了為總統、首相、總理等國家領導人提供官邸，還為一些其他高級官員提供。與普通的私邸不一樣的是，居住者只有官邸的使用權，無所有權，而且任期屆滿，要歸還于國家，不能歸自己所有。由此，我們可以得出，所謂官邸制就是國家為一定級別的官員在任期內提供臨時住房的一種制度。

（二）官邸制的價值評價

官邸制之所以作為大多數國家的一種高級官員住房制度是因為它具有重要的價值取向。

1、培育官員公私分明與廉潔自律的從政道德

在我國，房產腐敗已成為繼“車輪腐敗”和“餐桌腐敗”之后，另一種非常普遍的腐敗形式。一些官員在異地上任后，往往以住房難為借口而大興土木，官邸制的推行，可以讓這些“合理”的借口得到一定程度的改變。同時也能讓那些退休之后繼續住著房子不挪窩的官員沒有堂而皇之的理由。另一方面，官邸制的推行，也能在一定程度上遏制那些一處到任一處占房的現象，進而使得官員的住房不僅規范化，透明化，并且給公眾監督提供了聚焦點和透視窗口。

2、保護國有資產不受侵占

在我國，由于領導干部工作調動、異地任職或高級干部進京的存在，一名官員有多處房產的現象是很正常的。這些房產被官員轉賣或者出租，變成了私人房產，導致了國有資產的大量流失，而這些房產原本是屬于國家的。推行官邸制可以使這個問題得到一定程度的解決，因為官員在任期內對官邸只有占有和使用權，所有權歸于國家，任期屆滿，官員應搬出官邸。所以，官邸制的推行，在一定程度有利于國有資產的管理和保護。

3、推動官員財產公開，對權力進行有效監督

財產公開，就是官員先按規定向有關部門如實申報自己的財產，有關部門再將干部申報的財產及時向社會公布公示，讓其財產充分暴露在陽光下，以接受群眾的監督。在我國，官員財產公開制度因為阻力很多，并沒有得到好的運用。官邸制的推行需要對領導干部的住房進行統計并公開，接受群眾的監督。我們可以以推行官邸制為突破口，使官員財產公開制度在我國得到更好實行，對官員的權力進行有效監督，讓為人民服務的宗旨得到更好的體現。

（三）我國實行官邸制的可行性

1、政策基礎

中共中央政治局2012年12月4日召開會議，審議中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，其中一條規定，要厲行勤儉節約，嚴格遵守廉潔從政有關規定，嚴格執行住房、車輛配備等有關工作和生活待遇的規定。現實中，官員的以權謀房現象成為腐敗新形式，而且愈演愈烈，嚴重影響了政府的形象。該規定的出臺，為官邸制的推行營造了良好環境。中共十八屆三中全會于2013年11月在北京召開并通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》明確提出，探索實行官邸制。這為官邸制的構建與實施提供了強有力的政策支持。

2、經濟基礎

自十一屆三中全會召開以來，我國進入了改革開放的新時期。逐步形成了從沿海到沿江沿邊、從東部到中西部區域梯次開放的格局，實現了從貿易到投資、從貨物貿易到服務貿易領域不斷拓展的開放格局。經濟實現了高速發展，于2010年超越日本成為世界上第二大經濟體，外匯儲備也穩居世界第一，實現了人民生活由溫飽不足向總體小康的歷史性跨越，贏得了我國在國際經濟社會影響力和地位的空前提高，中國經濟社會的面貌從此發生了歷史性的變化。這些都為官邸制的構建及運營提供了強大的經濟支持。

3、思想文化基礎

中華民族向來不是一個自我封閉的民族。正如有的學者指出的，中華民族是世界上有數的幾個有著自己獨立起源的民族，中華民族的文化從古一直綿延至今，從未中斷；這中間有好多原因，其中一個重要原因是它的多源性和開放性——中華民族從來就善于吸收其他民族和地區的文化來營養自己、豐富自己，中華文化就是在不斷吸收各民族、各地區文化中滾動發展的。特別是改革開放以來，我國有重點地深入地學習國外先進的經濟制度與科學文化，使得國民的學習氛圍更加濃厚，國民的思想更加開放。這些都利于官邸制的實施。

二、國外官邸制現狀

（一）美國

在美國，能夠享有官邸待遇的主體有：總統、副總統、州長、副州長和大中城市的市長及少數大學校長。官邸不僅僅是被官員當做住宅來用，也是官員們平時聚會的地方。官邸被視作是政府的財產，官邸內的家具也是，因此從購買到日常的使用和維護均由政府買單，官員們只需交納象征性的年租金1美元。如果有官員想將官邸據為己有，則等同于“盜竊”政府財產，一旦被發現，將會受到嚴厲懲罰。

（二）德國

在德國，能夠享有官邸待遇的主體是在任的高級公務員，包括總理、聯邦政府各部部長。作為總理，必須進駐官邸，各部部長則可以做出一定的選擇：可以住官邸，也可以自有或租用住房，但是，國家要為房間配備相應附屬設備和承擔相應的房租。根據德國法律規定，所有的聯邦官邸，均由聯邦政府出資，根據現有財力配備相應的設備和家具、維護保養，并對維護保養做出嚴格規定。

（三）法國

至于法國官邸制適用主體范圍比德國還要小，除政府領導人外，國家對各部部長也沒有實行統一的官邸制度，而是實行了住房補貼制度。國家資助的部長公寓最大面積限定為80平方米，部長家庭中每增加一個孩子，房屋的面積可以擴大20平方米。而超標面積的住房費用必須由部長本人承擔。

三、我國推行官邸制的具體制度設計

（一）我國推行官邸制應當確立的原則

1、從實際出發，循序漸進原則。

一種制度是特定民族的歷史、文化、社會價值觀念和一般意識與認識的集中體現，沒有兩個國家的制度是確切相同的。制度是文化表現的一種形式而且如果沒有經過某種本土化的過程，一種制度是不能輕易地移植到另一種文化里的。要把官邸制引入我國，就必須根據我們的具體國情，比較國外官邸制產生的背景、內在機理、利弊得失，之后再除其不適用我國國情或者不合理的因素，打造適應我國實際的官邸制，并在實踐中不斷深化和和發展。

2、依法原則。

依法治國是我國的基本國策，要求各項活動及制度必須依法進行，官邸制的設立、運行和監督同樣也要依法進行。依法原則是社會發展到一定階段的產物，是法治原則對官邸制的具體要求。要明確哪些內容需要法律規定，哪些內容需要行政法規規定，行政法規不得違反法律，同時官邸制的建立和運行也要遵守法定的程序，使得關于官邸的制度不因領導人的意志改變而改變。

3、公開原則。

公開原則，是指官邸制運行的每一個階段和步驟都應以公眾看得見的方式進行。公開原則根據官邸制運作的環節可分為：官邸制立法公開、官邸制執行公開、官邸制控制公開以及官邸制適用主體的信息公開。官邸制立法的公開可以更好地促使人們認識、理解官邸制法律、法規和政策。官邸制的執行還要求其行為的程序、手續的公開。通過公開適用官邸制的條件和標準、程序和手續，能夠有效地保證官邸制的有效運行。官邸制適用主體的相關信息的公開，可以有力地保證人民知政、參政和監督國家機關及其工作人員的權力，有效地防止國家權力的濫用和官員的腐敗現象的蔓延。

4、親民、節儉原則。

中國是人民當家作主的國家，官員的權利是人民賦予的。我們的官邸設立應該堅持親民原則。也就是要親近百姓，貼近百姓生活，密切聯系群眾，使官邸成為為群眾謀利的地方。同時也要堅持節儉原則。目前我國經濟總量雖已躍居世界第二，但人均收入仍較低，政府部門仍要按照中央八項規定的精神，帶頭過“緊日子”。因此，“官邸制”的政策設計要以盡量壓縮行政成本，減少行政支出。

（二）我國官邸制的具體設計

1、適用主體。

在我國建立官邸制，首先必須明確官邸制適用于哪些人。根據汪玉凱教授的觀點，確立官邸制適用主體不一定只與官員的行政級別掛鉤，主要是從國家的尊嚴、工作性質、工作需要、有利于廉潔四個原則出發。他認為中國特色的官邸制范圍宜限定在：一是黨和國家領導人中的總書記、國家主席、國務院總理、全國人大委員長、全國政協主席及其他政治局常委，最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長；二是省、自治區、直轄市的書記、省長（自治區主席、市長）、人大主任、政協主席以及法院院長和檢察院檢察長；三是市、縣（含縣級市）兩級的書記、市長縣長、人大主任、政協主席、法院院長和檢察院檢察長；四是異地交流的領導崗位如組織部長、紀委書記、公安廳局長等。以上是汪玉凱教授關于官邸制適用主體的劃分，具有非常強的可鑒性。我認為，官邸制的的適用主體還應包括鄉鎮級領導，如鎮長、鎮黨委書記等。之所以這么做有兩點原因，一方面鄉鎮以權謀房現象同樣嚴重，特別是在沿海經濟發達地區。另一方面鄉鎮級國家機關與群眾聯系最為緊密，更有必要通過官邸制來制止以權謀房的腐敗現象。

2、官邸的建設、運行與退出。

官邸主要有由國家統一建造、購買或租賃，并嚴格按照制度規定配置設施和修繕。根據我國國情，對于所有的官邸和公宅，實行免費入住較為合適。按照實行官邸制和公宅制的范圍、對象等，明確現有房源，對歷史上形成的包括已經離退休的黨和國家領導干部的住房現狀等，進行詳細的統計和調查。國家應當根據各地經濟發展和房市狀況，分檔規定各級官員的“官邸”標準，對于超過住房標準的，超額部分必須由本人承擔。同時，也可設立專門的“官邸”建設資金，引入社會力量進行建設，并對所有資金的使用支出情況進行嚴格的審計，保證資金真正落實到實處。在具體的實施方案中，必須對官邸的使用權限和退出機制作出細致的規定，防止官員在升遷或異地任職后仍然占有原有“官邸”，切實保障“官邸”的有效利用，防止國有資產流失。

3、監督機制與責任機制。

建立全國統一的“官邸制”監管制度，包括建立領導干部住房申報制度及住房檔案，加強動態管理，對多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場標準加倍收取租金外，按照干部管理權限及程序交由紀檢監察部門嚴肅處理。在對住房腐敗的內涵、性質和形式進行準確界定的基礎上，必須建立和健全懲防并舉的干部住房監管制度體系，紀檢監察機關、公安機關和房地產建設管理部門聯合監管，多方聯動才能真正起到監管的效果。

四、結語

官邸制起源于我國古代，完善于西方。建立我國領導干部“官邸制”住房保障制度，必須結合我國國情，在保證政府機關工作穩定和不超出財政可負擔范圍的基礎上，借鑒國外經驗，將領導干部住房保障制度與反腐倡廉工作結合起來，構建一種新型的、科學的、有助于約束領導干部廉潔行政的住房保障制度。

參考文獻：

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（作者單位：中山大學法學院）