我國存款保險法律問題研究

劉春霞

摘 要 存款保險制度有助于保護中小存款人的利益，增強金融機構的穩定性，同時促進各金融機構之間的公平競爭。我國應當擺脫央行 “隱性”的全額存款保險，建立“顯性”的差額存款保險制度，組建適合我國的存款保險機構及其設置，而后通過法律明確規定其權利義務以防范可能發生的金融風險。

關鍵詞 存款保險制度 存款保險機構 存款保險范圍 風險規制

金融改革攻堅目標之一是實現金融機構存貸款利率的市場化，2013年7月20號經國務院批準，央行決定放開貸款利率管制，取消金融機構貸款利率0.7倍的下限，由金融機構根據商業原則自主確定貸款利率水平。豍貸款利率管制放開的這一決定向我國利率市場化的進一步實現邁出了關鍵性的一步同時表明存款利率的市場化也指日可待。然而從國際上成功的經驗看，作為實現利率市場化“硬骨頭”的存款利率的放開需要一系列的配套措施穩部推進才能實現預期效果，作為其中關鍵之一存款保險制度將為利率市場化創造更好的條件。

一、我國為什么要建立存款保險制度

自資本主義制度確立以來先后發生了數次金融危機，特別是20世紀30年代的美國金融危機，1997年的亞洲金融危機以及08年的次貸危機，其危害之深，波及范圍之廣充分表明在經濟全球化的時代，金融作為現代經濟的核心在發揮積極作用的同時也會帶來極大地危害。如何防范和化解金融風險是各國金融監管機構的頭等大事，始于1930年美國金融危機的存款保險制度不僅為美國成功渡過金融危機提供了一臂之力而且FDIC（Federal Deposit Insurance Corporation）的建立也為世界各國存款保險制度的構建提供了現實的參考。據資料統計顯示，自1933年存款保險制度在美國推出至今，全球已有上百個國家和地區相繼推出此制度。截至2011年，已有111個國家建立存款保險制度，同期正在建設該制度的有8個國家，而正在研究如何建立存款保險制度的國家達到33個。豎

長期以來在我國建立存款保險制度的價值及其意義不為人們所認可，這是因為在計劃經濟體制時期我國不存在這種需要，銀行的壟斷經營以及央行的全額賠付即“隱形”的存款保險制度造就了國人銀行不會破產的觀念。然而1998年6月21號海南發展銀行因資不抵債被央行公告破產；1999年的交通銀行鄭州分行的擠兌風波，以及一些城鄉信用社發生的擠兌事件均表明我國中小金融機構特別是城鄉信用社等因自有資金不足以及管理機構不完善等原因嚴重威脅著金融體系的穩定性。這一切都告訴我們中國的銀行業也存在著破產、擠兌的危機，金融系統的風險在中國也是會發生的。中國加入世貿組織已十年有余，銀行業的開放程度正逐年加深，由此而帶來的國外輸入風險增加，加之國內舊體制遺留、新體制不完善等因素形成的信用風險、流動性風險、匯率風險、利率風險等諸多金融風險為我國存款保險制度的出臺提供了現實需要。

（一）存款保險制度的功能

存款保險制度在發達國家尤其是美國、加拿大、歐盟等一些國家和地區都以存續一定的時間，要總結觀察其功能必須從國內外兩個視角分析。

1、國外存款保險制度已經發揮的功能

通過對存款保險制度目標績效評價、各國存款保險機構營運財務狀況以及制度演變。法律制度設計和建立前后的市場穩定方面的系統分析得出存款保險制度在已有國家發揮的功能。

第一，保護中小額存款人的利益。銀行等金融機構與存款人之間的信息不對稱是發生擠兌危機的根本原因，建立存款保險制度能有效應對這種情況的發生，即使銀行發生危機破產也會有保險機構進行賠付，無疑有力的增強了存款人的信心，保護了小額存款者的權益。

第二，強化了金融體系的穩定性，為一國經濟健康發展提供了外部環境。金融機構的擠兌、破產事件嚴重威脅著金融體系的穩定，美國08年的次貸危機正是因為房地產次級貸款市場的危機而起。現代國家金融網絡復雜交纏很容易牽一發而動全身，維護了銀行業等金融機構的穩定也就是強化了金融體系的安全。

第三，促進了儲蓄的擴大和投資的增長。經濟的發展依賴于資金的積累、投資的增加，而這一過程的順完成有賴于銀行等金融機構中介作用的充分發揮。存款保險機構的設立解決了存款人的后顧之憂，必然激發私人儲蓄的熱情，另一方面使投保銀行的儲蓄更具有競爭力和吸引力，促進銀行信貸業務的發展。

第四，促進銀行提高經營管理水平。存款保險機構不同于一般的商業保險公司它兼具金融監管的職責，美國聯邦存款保險機構定期和非定期的檢查都有助于銀行業穩健經營，避免嚴重危機的發生，通過資本充足率、各種財務報告的定期提交等方式促使銀行高效率短時間的解決自身的問題，從而提高其經營管理水平。

2、我國存款保險制度功能的預設

中國三十年來金融行業的改革取得了顯著的進步，但是也存在著一些問題，比如說中國金融業市場的壟斷不利于我國金融業的良性競爭循環，央行的“隱性”全額存款保險更對中小金融機構不利。這一系列非市場化的公平競爭制度不但導致我國金融業創新能力低下，同時不利于我國金融風險防范、控制和化解水平的進一步提高。借鑒外國經驗構建我國的存款保險制度首要的是能保護存款人的利益，其次是能促使金融業更加公平有序的競爭，參保的中小銀行能得到與大型國有銀行同等的保護，從制度層面維護其公平競爭的權利。最后，來存款保險機構的監管有利于進一步穩定金融市場。

（二）我國建立存款保險機構的必要性與可行性

改革開放以前我國長期實行計劃經濟體制，不存在建立存款保險制度的現實需求，也基本沒有這方面的研究。當前隨著改革開放的提出，社會主義市場經濟體制的建立，以及金融業不斷改革發展面臨的問題對我國存款保險制度的建立提出了迫切要求。

第一，市場經濟的發展需要建立存款保險制度

市場經濟下國家承擔的部分風險轉由金融機構自身承擔，加上經濟轉軌時期現有金融機構固有的產權弊端，大量的潛在風險，經營管理者缺乏穩健型都是我國金融體系不穩定的因素，一旦某一金融機構發生問題就會面臨破產的命運，海發行的破產就是例證。國外存款保險制度的有效運作表明，建立實施存款保險制度是在市場經濟體制下個別銀行破產保護存款人利益，避免危機擴大影響整個金融體系穩定的明智選擇。

第二，完善金融監管體系，防范與化解金融風險的現實需要

隨著金融改革的進一步深化我國金融業面臨著經營風險增大，同時由于金融機構之間資金往來聯系密切，個別風險很容易波及整個金融體系。我國現行的“一行三會”監管體制能有效的防范金融問題的發生，但是其缺乏理賠、金融機構的退出等制度。國外存款保險制度的實施表明存款保險可以通過事前的預防性措施，危險發生的臨時救濟，以及破產銀行的清算和管理等一系列的過程安排有效的應對和化解金融風險，是處理個別金融機構破產事件的有效減震器，對保護存款人的利益，防范和化解金融風險，促進我國金融體系的穩定起到了積極的作用。

第三，有利于提高金融機構的競爭力和增強金融體系的活力

四大國有銀行的壟斷經營是造成我國金融服務效率低下，金融工具單調缺乏，外部競爭壓力和內部發展動力嚴重不足的重要原因。因此增強金融機構的競爭力，提高金融體系的活力也是我國金融體系改革的目標之一。一方面，加入世貿組織以來，經濟與金融全球化的速度加快，外國銀行的分支機構在我國大量設立這無疑加大了我國金融機構的競爭，但是也面臨著嚴峻的挑戰。在此背景下建立存款保險制度有利于加強金融監管，促進國有股份制銀行與中小銀行等金融機構以及外國銀行之間的競爭，促進金融創新。另一方面，我國歷來的對國有股份制銀行的過多保護以及其優于中小銀行的存貸能力都使其在資本市場上擁有比中小銀行更多的機會，而建立存款保險制度由存款保險機構對各個銀行的存貸能力進行擔保，消除投資者的擔心，進而使得他們在資本市場上具有同等的競爭力。

第四，建立金融機構市場退出機制的客觀需要

到目前為止，我國尚未建立金融機構市場退出機制，根據我國《商業銀行法》的規定，其退出方式有三種：第一，商業銀行因分立、合并或出現公司章程規定的解散事由而解散：第二，商業銀行因吊銷經營許可證而被撤銷；第三，商業銀行不能支付到期債務而，經中國人民銀行同意，由人民法院宣告其破產。雖然我國商業銀行法對于破產銀行的債務支付規定商業銀行因解散、撤銷和被法院宣告破產時，應優先支付、及時償還存款人本息。但是商業銀行畢竟是自主經營、自擔風險、自負盈虧，當其破產時很難有足夠的資金支付存款人的本金和利息，存款人要自己承擔部分或全部的損失。存款保險制度的建立能夠在保持市場正常退出以保證金融體系效率的同時，能減少個別機構的正常退出造成存款人的存款損失，從而避免可能引發的銀行擠兌以維護金融體系的穩定。因此，建立我國的存款保險制度有利于金融機構市場淘汰退出機制的形成。

二、我國應如何建立存款保險制度

通過對國外存款保險制度的研究分析可以得出，各個國家存款保險制度主要包括：存款保險制度的目標、存款保險管理機構的設置與運作、存款保險資格與參保方式、存款保險范圍、存款保險費率和理賠最高限額等內容。

（一）存款保險制度的目標

縱觀世界上建立存款保險制度的國家，其存款保險制度的目標也沒有統一的標準，其目標的設定取決于本國的國情，也就是依賴于一國的經濟結構與金融體系的具體狀況。

根據我國的金融業特點以及前面建立存款保險制度的必要性分析，筆者認為我國的存款保險制度的目標應當包括如下內容：

1、保護中小額存款人的利益。小額存款人最容易在金融機構倒閉破產時遭受損失，因此存款保險制度的建立最先應確保中小額存款人的利益受到保護，這也是制度建立最先顯現的功能之一。

2、增強公眾信心，提高金融體系的穩定性。存款保險制度的建立不僅有利于銀行擠兌危機的有效抑制，使問題銀行在瀕臨破產時存款人也不至于恐慌從而穩定金融市場，而且有助于我國個別問題銀行正常退出市場機制的建立，避免風險波及其他銀行。

3、作為加強金融監管職能的有效手段，維護我國金融機構穩定的同時提高金融業的效率和競爭力。

（二）存款保險機構的設置及其運作

國外存款保險管理機構基于其獨立性的大小，可將其分為四種模式：第一，獨立性存款保險管理機構，如美國的FDIC、加拿大的CDIC等，他們獨立于中央銀行由政府設立，獨立性相對比較高。第二，附屬型存款保險管理機構，這類存款保險機構隸屬于中央銀行。如阿根廷的存款保險局、印度的DICGC、愛爾蘭的存款保險賬戶局等。第三，混合型的存款保險管理機構，如荷蘭的存款保障局、挪威的存款保障基金等。混合型存款保險管理機構的特點是由政府和銀行業協作，共同設立專門的存款保險管理機構，負責管理本國或本地區的存款保險事務。第四，行業管理型存款保險機構。這是由存款式金融機構自發成立的行業性存款保險基金組織，一般根據行業自律性協議、銀行業協會章程進行管理。

根據我國的具體國情，存款保險管理機構應在初期設立時使其隸屬于中央銀行。首先，中國人民銀行在我國處于金融監管者的核心地位，我國實行的是分業經營、分業監管的金融管理模式，由證監會、銀監會、保監會分別對證券業、銀行業、保險業進行監管。在分業監管的模式下，央行處于領導地位，存款保險制度涉及的存款式金融機構也屬于央行的監管范圍。其次，這種設置形式有利于加強我國中央銀行的監管力量，提高監管效率和監管水平，有利于央行貨幣政策的實施。最后，避免另設機構，重復管理的弊端。當然根據其運行情況不排除其以后成為獨立機構的可能。

為實現存款保險制度的目標，機構的設置運行最好采用高效率的公司制形式。名稱可定位中國存款保險公司，在分支機構的設立上應以堅持經濟區域原則，由央行各大區域銀行設立一級分公司，在中心城市、地區城市設立二三級分公司。總公司對全國的機構進行統一管理，大區分公司和二級分公司接受上級的授權和委托對全國性銀行分支機構進行監督管理，同時負責對區域性存款式金融機構的監管和存款保險的其他事物，三級分公司負責對城市合作銀行、城鄉信用社進行監督檢查并接受上級委派的其他任務。在監管模式上實行垂直管理，上級領導下級，并對其下級的存款保險業務進行資金和技術等方面的支持。在機構設置上應該按照公司制的形式設立董事會和監事會，董事會為最高的決策機構。董事長可由央行行長擔任，并應有銀監會、財政部等的人員。監事會應由國家審計署的人員等擔任。設置總經理的職位負責日常的運營工作，下設法律事務部、監管運營部、清算事務部、銀行監管事務部、非銀行金融機構監管事務部、人事部、辦公及行政事務部、基金事務部、研究及發展事務部等機構。

（三）參保資格與參保方式

存款保險的參保方式主要有強制參保和自由參保兩種方式。所謂強制參保是要求所有的存款式金融機構都必須參保，而自由參保是指由金融機構自己做出選擇是否參加存款保險，法律并不做出強制性要求。就目前國際上來說，已經建立存款保險制度的國家中有80%以上采取的是強制參保的方式。自由參保方式雖然靈活但是在此種制度下存在著大銀行不愿參保，存款保險機構無法對這些銀行進行有效的監管，基于此存款保險機構無法達到其預期的實施效果。因此我國應采取強制參保的方式。理由如下：

首先，強制參保的方式有利于克服某些大銀行不愿意參保情況。存款保險機構的主要功能是保障中小存款人的利益、對金融機構進行管理，穩定金融市場。如果大型金融機構、股份制銀行等不參加存款保險，那么就無法對其進行有效的監管，一旦其倒閉或者破產，中小存款人的利益就無法得到有效的保護。

其次，銀行和存款人固有的風險意識不強。我國雖然實施的是市場經濟制度但還很不健全，金融法規和制度還很欠缺，相對于市場經濟制度完善的美國而言，在存款保險制度實施初期仍遭到代表大銀行利益的美國銀行家協會的強烈反對，外國存款保險制度的實施肯定也不會風平浪靜，一定會遭受大銀行的反對，所以有必要采取強制投保的方式。

綜合我國的國情應該實施強制參保的方式，但并非意味著所有的金融機構不加區分一律加入，可以借鑒國外的方式，將參保機構的投保申請與其參保資格嚴格審查相結合，由存款保險管理機構將審查和監管結合起來，重點對參保機構的資產結構、風險狀況、經營業績等進行審查。

（四）保險范圍和理賠最高限額

對國外的存款保險制度研究發現，一國存款保險制度的保險范圍與存款保險制度的目標，基于此，我國存款保險制度的存款保險范圍設計如下：

從貨幣種類上，先提供人民幣本幣的存款保險，然后逐步擴大到國內銀行的主要外幣存款保險業務。從存款種類上說，先對居民儲蓄存款和企業存款提供保護，其他的諸如財政性存款、銀行同業存款等，不應納入注釋：

豍鳳凰網財經7月20號報道.

豎《國際金融報》2013年1月25號.

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（作者單位：中國海洋大學法政學院）

存款保險范圍。從參保機構上說，先對國內的金融機構進行存款保險服務，然后根據經濟發展和市場體制的逐步完善進一步擴張。