透明革命與監督革命政治生態重構亟需國家廉政體系

透明革命與監督革命政治生態重構亟需國家廉政體系

朱春奎

腐敗是當前世界各國政府和公眾普遍關注的重大問題。官場邊腐邊升的現象更是毒化了政治生態，客觀上導致了“官場逆淘汰”。治理與防范腐敗的國際經驗與中國實踐表明，與腐敗作斗爭是一個復雜的博弈過程，反腐敗的根本措施是制度建設，即建設現代國家廉政體系。中國特色國家廉政體系建設的核心在于通過有效的透明革命與監督革命，解決在權力不對稱和信息不對稱情況下如何實現國家治理現代化的問題。

政治生態重構的根本措施是建設現代國家廉政體系

國家廉政體系猶如一座希臘神廟，有十一根由機構和規則組成的制度支柱支撐著這個神廟大廈，這些支柱包括通過自由而公正的選舉產生的立法機構、擁有解決利益沖突規則的行政機關、獨立的司法機關、可以審計所有公共賬目并公開發布審計報告的審計機關、擁有高標準的公共服務道德準則的現代公務員制度、擁有不良行政行為處理權的議會監察專員、擁有完善的反腐敗機構和監督機構、能夠自由獲取公共信息的新聞媒體、擁有言論自由的公民社會、鼓勵公平競爭的私人部門、可以提供有效司法協助的國際行動者。這座神廟的地基是深入公眾內心的廉潔意識和廉潔價值觀。這十一根制度支柱相互依賴，缺一不可。

腐敗是一個與國家治理密切相關的問題，國家治理體系與治理能力現代化意味著合理運用公共權力，公平分配公共支出，有效利用公共資源，增進和擴大公共福利。反腐敗的重點是從深層次推進政治體制改革，鏟除滋生腐敗的體制溫床，堵塞誘發腐敗的制度漏洞，使腐敗變成“高風險” 、“低回報”的行為。中國特色現代國家廉政體系建設就是依靠整體推進的方法解決腐敗問題，必須有關于體制機制缺陷的綜合評估。

現代國家廉政體系建設的主線是制度建設

新中國成立以來，我國國家廉政體系的演進經歷了初步建立、遭受重創、逐步恢復、形成特色、不斷完善的歷史過程。改革開放以來，我國的國家廉政體系主要經歷了以下三個階段：

第一階段從十一屆三中全會召開到鄧小平南巡講話，在經濟改革和發展商品經濟的背景下，這段時期的反腐倡廉工作的重點是恢復計劃經濟體制下的廉政制度體系，并在新形勢下做一些初步的探索。從1984 年7月到1992 年6 月中共中央和國務院先后發布了近十個文件抑制黨政領導干部以權謀私的腐敗行為。國家廉政制度建設取得初步成效。

第二階段從鄧小平南巡講話至十六大召開，在市場經濟條件下以制度體制建設推進反腐廉政建設。在與腐敗作斗爭的過程中，我國逐步摸索出了一條社會主義市場經濟條件下的廉政建設和反腐敗工作之路。這段時期國家廉政體系建設在以下幾方面有新的突破：一是國家公共機構的透明度逐步增強。二是政府公共采購行為開始規范化。三是國家廉政制度建設快速發展。1993年1月，中紀委、監察部開始合署辦公。在繼續加大教育、懲治力度的基礎上，黨的十五大又提出“標本兼治”的思路，逐步加大制度預防的力度。

第三階段是十六大以來，以制度的完善與創新為主的反腐廉政建設，不斷完善。十六大以來黨在反腐敗斗爭和國家廉政建設方面的一個顯著特色，就是形成了一個以制度治腐為主軸，融教育、制度、監督與預防、懲罰于一體的多途徑聯動、防懲結合的國家廉政體系。當前，廉政支柱不斷豐富和擴大，民營經濟部門、公民社會、新聞媒體（特別是網絡媒體）以及國際社會在反腐敗中日益發揮作用。

新中國成立尤其是改革開放以來我國國家廉政體系的演進表明，我國的國家廉政體系經歷了由廉政支柱單一到支柱健全，廉政制度由不成熟到成熟、完善并且系統化的歷程，廉政制度建設正如一根主線貫穿于國家廉政體系建設的歷史過程。

中國特色國家廉政體系建設的核心在于通過有效的透明革命與監督革命，解決在權力不對稱和信息不對稱情況下如何實現國家治理現代化的問題

現代國家廉政體系建設的必由之路是透明革命與監督革命

反腐敗的根本措施是制度建設，核心是要解決在權力不對稱和信息不對稱情況下如何約束國家的“掠奪之手”，而充分發揮其“公共服務之手”。所謂權力不對稱性，指的是公共權力和制約、監督公共權力的力量的不對稱性；所謂信息不對稱性，指的是由于腐敗隱秘、敏感特性而造成的腐敗者和反腐敗機構所掌握的信息的不對稱性。解決權力不對稱性問題需要“透明革命”，即公共信息必須依法全部披露；解決信息不對稱性問題需要“監督革命”，即公共權力必須受到各種制衡和監督。

建設現代國家廉政體系需要強化人民代表大會對財政預算的監督作用，加強審計機關在反腐敗工作中的獨立性和權威性。目前存在的問題是各級人民代表大會會期短，議程多，代表兼職情況多，缺乏對財政預算進行專門審查的時間和精力，而各級政府、各類機關財政執行相對隨意，特別是大量體制外資金的混亂運作，成為滋生腐敗的重要源頭。強化全國人大及地方各級人大對財政預算審核、批準、監督的作用，加強審計機關在反腐敗工作中的獨立性和權威性是中國特色國家廉政體系建設的必然選擇。

建設現代國家廉政體系需要強化重視發揮民營經濟部門和公民社會對公共權力的制約力。民營經濟部門是現代國家廉政制度體系的重要廉政支柱，只有實行反壟斷、反不正當競爭的政策，取消不合理的市場準入門檻和歧視性政策，鼓勵自由、公平的競爭，民營經濟部門才能遠離商業賄賂，消除公共采購中的行賄動機。在市場經濟高度發展的今天，國家廉政體系建設還需要積極發揮公民社會監督腐敗和營造健康輿論環境的作用。

建設現代國家廉政體系需要加強反腐敗領域的國際合作。國際社會構成了現代國家廉政制度體系的外部“廉政支柱”，而促進反洗錢、貪官引渡、資金返還的雙邊或多邊法律援助協議構成了國際合作機制有效運轉的核心規則。當前中國進行反腐國際合作，最重要的內容是加強對腐敗犯罪的國際調查與審判的合作，吸收發達國家預防和懲治腐敗的成功經驗。

(作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授)

責編/徐艷紅 譚峰（見習） 美編/李祥峰