國際社會中的防空識別區

周昀

2013年11月23日，中國政府發布公告，宣布劃設東海防空識別區。其涵蓋的具體范圍是我國領海線和六點連線（北緯33°11′、東經121°47′，北緯33°11′、東經125°00′，北緯31°00′、東經128°20′，北緯25°38′、東經125°00′，北緯24°45′、東經123°00′，北緯26°44′、東經120°58′）之間的空域。此消息一出，立刻引發了各方的關注，使原本就不太平靜的東亞局勢再掀波瀾。

防空識別區

防空識別區，簡稱ADIZ（Air Defense Identification Zone），是一國基于空防和海防的需要，為防范可能面臨的空中威脅，在面向海洋方向上空劃定的空域。由于現代軍事技術的發展，各國傳統的防空體系已經趕不上以高空高速為特征的航空技術的發展。為了盡早識別、分析和實施空中攔截行動，御敵于國門之外，各國通常在本國領空之外的公共空域劃定防空識別區，提升本國的空中預警能力，保障國家安全。與擁有固定范圍的領空不同，防空識別區一般劃設在領空外，而且其范圍要遠遠大于領空范圍。但是，有時防空識別區也會覆蓋部分領空，特別是遠離本土的島礁。如此次劃設的東海防空識別區，就覆蓋了釣魚島空域。

防空識別區緣起于20世紀50年代的美國，是美國最早獨創的一種新型預警模式。早在二戰期間，面對軸心國的威脅，美國就曾提出加強對沿海岸線空域的監測和防御的構想。珍珠港事件之后，美國人更加深切地感受到了加強沿海空域預警的重要性和緊迫性。冷戰期間，為應對來自蘇聯的安全威脅，更加有效地協調美軍各作戰單位的快速反應能力，美國于1950年正式建立了一套完整的空防預警體系，“防空識別區”由此誕生。

由于劃設防空識別區是一國單方面的行為，因此，各國對于防空識別區的法律效力有著不同的認識。目前，劃設防空識別區的主要國際法依據是1982年的《聯合國海洋法公約》。根據國際法中的“只用于和平目的”的原則和《公約》中賦予的沿海國的權利和利益，各國根據自身的利益訴求，對國際法的一些模糊規定進行解讀。經過半個多世紀的實踐，防空識別區已經逐漸發展成為一種國際慣例，處于國際法的“灰色地帶”。

與象征國家主權的領空不同，防空識別區包括領空和公共空域兩部分。在公共空域的防空識別區并不是一國的領空，因此任何國家都不能在該范圍實施完全排他性的主權行為。但根據國際通行的做法，設立防空識別區的國家可以要求任何國籍的航空器在進出該區域前，報告身份、方位、飛行計劃等，否則可依情況對其采取跟蹤、監視甚至驅離、攔截、迫降等措施。在具體的實踐中，防空識別區的處置原則得到了大多數國家和地區的默認和遵守，但各國選擇的處置方式各有不同。2006年9月，俄羅斯兩架圖-95戰略轟炸機進入北美防空識別區，美國軍方緊急派遣多架F-15戰斗機近距離跟蹤伴飛，整個伴飛過程只持續了一小段時間，最終以圖-95返航而結束。一般情況下，各國都采取比較克制的行動來應對防空識別區內的突發情況，但也有特例。1987年12月9日，蘇聯的圖-16轟炸機一度突破日本的防空識別區，闖入沖繩領空。日本海上自衛隊戰斗機不得不實施警告射擊，迫使圖-16返航。

各國的防空識別區

目前，美國、加拿大、澳大利亞、印度、日本、韓國和中國臺灣等20多個國家和地區都劃設了防空識別區。通過防空識別區維護國家和地區安全，已經成為國際社會的主流。但是，根據各個國家和地區的能力不同，防空識別區所涵蓋的范圍不盡相同。以美國為例，其防空識別區的最大外緣距離其大陸邊緣約1000千米，大大提升了有效監控和預警能力。

自1950年劃設第一個防空識別區以來，美國至今已經建立了4個防空識別區，分別是北美防空識別區、阿拉斯加防空識別區、關島防空識別區和夏威夷防空識別區。這4個識別區由數十座軍用雷達站和36個民用雷達站共同組成“聯合監視系統”。通過這一全天候軍民兩用監控系統，美軍可以及時鎖定、跟蹤偏離航線或者拒絕服從地面指揮系統的航空器，能在10分鐘內派遣戰機迫降甚至擊落具有潛在危險的目標，在獲取空襲情報后的30秒內上報總統，8分鐘后通知公眾。但是，在20世紀六七十年代，隨著洲際導彈技術的發展，防空識別區一度受到冷遇。1971年10月26日，一架古巴飛機在美國防空體系沒有覺察的情況下成功降落在了新奧爾良州。這一突發事件震驚了美國社會，美國政府和軍方受到了沉重的壓力。以修補此漏洞為契機，美國進一步擴大和完善了防空識別區的預警范圍。此外，美國還依據《聯邦航空條例》對防空識別區進行規范和管理。該條例詳細地羅列了識別區內所發生的各種情況和處置辦法，包括提交飛行計劃、裝備無線電要求、報告位置、偏離航行計劃和航空管制許可及說明、緊急情況等一系列規定和說明。在沒有明確國際法規定的情況下，《聯邦航空條例》為美國軍方的行動提供了法律基礎。

韓國也是較早劃設防空識別區的國家之一，是由美國人于1951年在朝鮮戰爭期間設立的。由于韓國所處的地理位置比較特殊，北鄰朝鮮，西望中國，東面和南面則與日本隔海相望，因此，韓國的防空識別區所涵蓋的范圍比較廣泛，特別是北部、西部和東北部都是防御重心，防空識別區的邊界距離其領空最遠達到了390千米。

日本的防空識別區最早也是由美國人于二戰后劃設的。日本的防空識別區覆蓋了其絕大部分領空、領海和專屬經濟區，最遠涵蓋距離為800千米，大大地超出了自身狹長型的領空范圍。日本又將防空識別區劃分為北、中、西、西南4個分區，分別由各部航空隊負責。而為了進一步提升空中預警和監控能力，日本又曾兩次擴大防空識別區的范圍。1972年5月，日本單方面地將釣魚島納入其防空識別區內。2010年6月，日本再次將防空識別區往西南方向推進了26千米，與中國臺灣地區的防空識別區發生了重疊。而在西北部，日本的防空識別區距離俄羅斯海岸線不到50千米，但出于對俄關系的考量，其識別區并未覆蓋與俄羅斯有爭議的北方四島。

近年來，隨著各國對自身安全的進一步重視，特別是“9·11”事件以后，領空安全成為各國關注的重點，防空識別區的地位再一次水漲船高。除了應對傳統安全領域的威脅，防空識別區在防范恐怖主義襲擊等非傳統安全領域也頗有建樹。早在20世紀80年代，美國就通過監控防空識別區內的不明身份的飛機，打擊販毒、走私和非法移民等活動。防空識別區的功能得到了極大的擴展，越來越多的國家和地區都考慮劃設防空識別區。

對防空識別區的爭論

自中國宣布劃設東海識別區以來，美、日、韓、澳、新等周邊國家和地區紛紛表示出對中國此舉的疑慮和擔憂，各種揣測和解讀鋪天蓋地，有關防空識別區話題的熱度持續不減。但是，作為一個被廣泛承認的國際慣例，為何唯獨此次中國劃設的東海防空識別區引起了巨大的反應？這與當前的東亞局勢以及中國和周邊國家日益升級的海洋權益爭端密切相關。

一般來說，劃設防空識別區是一種國家行為。雖然防空識別區覆蓋了一定的公共空域，并不能實施完整的主權行為，但是，這一行為是國家制定和完成的，自然也容易使外界猜測國家的真正意圖。而且，防空識別區的劃設也是一國對自身實力、國家安全和國際形勢等多方面因素綜合考慮之后所做出的戰略決策。因此，東海識別區的劃設與其說是在敏感時間點上的國家行為，不如說是中國根據東亞局勢的發展和自身利益的訴求所做出的一種戰略決策。而從軍事角度來說，作為預警體系的一部分，防空識別區在提升空中預警能力、保衛國家領空安全等方面發揮著重要的作用。作為一種防御性體系，一些國家的防空識別區在其重點關注地區甚至有所延伸。如美國的阿拉斯加、關島和夏威夷防空識別區就特別向俄羅斯、中國和朝鮮等國伸長了觸角。因此，東海識別區的劃設毫無疑問會讓周邊國家和地區過度解讀其軍事意義。

東海識別區劃設之后的中國周邊異常熱鬧，尤其是中、美、日三國之間的博弈更是此起彼伏。美國的兩架B-52轟炸機和日本的P-3C巡邏機先后進入識別區內巡航，中國國防部和外交部的堅定回應也顯示了其維護自身安全和合法權益的決心。但是，在這激烈角逐的背后，不能忽視的是中國劃設東海識別區的積極意義。

首先，中國劃設防空識別區是遵照國際慣例，保衛國家安全的常規行為。作為《聯合國海洋法公約》的締約國，中國完全可以設立屬于自己的防空識別區，這是國際法賦予中國的合法權利。細數中國周邊的國家，如日本、韓國、越南、泰國等早就設立了多個防空識別區，建立了一整套完整的空中預警和防御體系。而作為一個擁有漫長海岸線的國家，在設立東海防空識別區之前，中國在此方面的建樹是一片空白，完全不能滿足一個海洋大國的基本安全需求。

其次，東海防空識別區的劃設是中國承擔更大的區域安全責任、維護地區和平和穩定的表現。東海地區是國際航運最繁忙的地區之一，每天的航班次數和人流往來不斷增多，發生各種突發事件和緊急情況的概率越來越高。特別是“9·11”之后，恐怖主義等非傳統安全威脅日趨緊迫，通過對進出識別區內的航空器進行識別、分析和指揮，中國可以有效地管控各種空中威脅并采取相對應的措施，發揮地區大國的作用。

最后，通過劃設東海防空識別區，中國可以顯示維護自身國家利益的決心。近年來，隨著中國的快速崛起，中國與周邊國家的海洋權益沖突不斷。中國和菲律賓在黃巖島的爭端以及中國和日本圍繞釣魚島國有化的爭端等都促使中國更加堅定地維護國家主權和領土完整，保障中國合法的海洋權益和訴求。

樹欲靜而風不止。東海防空識別區設立之后的短短1個月內，中國就受到了各國密集的外交攻勢，這場沒有硝煙的戰爭還遠未結束。東海上空風起云涌。