基于《行政強制法》的檔案行政強制措施與檔案行政強制執行

董延延

摘 要：檔案行政強制包括檔案行政強制措施與檔案行政強制執行。行政強制措施由法律設定。區別檔案行政強制措施與檔案行政強制執行對檔案行政執法具有重要的意義。

關鍵詞：行政強制；檔案行政強制；檔案行政強制措施；檔案行政強制執行

1 檔案行政強制措施和檔案行政強制執行的概念

檔案行政強制措施與檔案行政強制執行在檔案學界目前還沒有明確的定義，筆者根據《行政強制法》的規定及已有文獻中有關檔案行政強制概念的陳述，對檔案行政強制措施和檔案行政強制執行進行界定。

1.1 《行政強制法》有關行政強制、行政強制措施、行政強制執行的規定。2011年6月《行政強制法》頒布，并已自2012年1月1日起正式實施。該法第二條對行政強制、行政強制措施和行政強制執行作出了明確規定。其第一款規定：本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。其第二款規定：行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。其第三款規定：行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。“《行政強制法》既將行政強制措施與行政強制執行‘合二為一（合稱為‘行政強制），又在同一法中將它們‘一分為二（分別規定‘行政強制措施與‘行政強制執行）。”之所以將它們“合一”，是基于行政強制措施與行政強制執行有其行政行為上的共性；之所以將它們“分二”，是基于行政強制措施與行政強制執行在法律設定和法律適用中的嚴格區別。[1]

1.2 已有文獻中有關檔案行政強制、檔案行政強制措施和檔案行政強制執行概念的陳述。《行政強制法》頒布前，檔案學界對檔案行政強制的研究非常少，有關檔案行政強制的定義只有兩個。李建芳認為：“檔案行政強制是檔案行政主體為實現法律規定的狀態或防止危害社會的行為而對義務人所采取的迫使其履行義務的具體檔案行政行為。”[2]胡春華認為：“檔案行政強制，是指檔案行政主體及由檔案法律法規授權的其他組織為了實現檔案行政管理目的，依法采取強制手段強制不履行法定義務的相對人履行義務或達到與履行義務相同狀態的一種檔案行政行為。”[3]兩個概念共同點在于：檔案行政強制是檔案行政主體的行政行為，是強制性行政行為，是為使相對人履行義務的行政行為；不同點：一是李建芳認為，檔案行政強制是為了“防止危害社會的行為”而采取的“具體檔案行政行為”，二是胡春華認為，實施檔案行政強制的主體還應當包括“由檔案法律法規授權的其他組織”。與《行政強制法》第二條的規定相比較，上述概念明顯存在界定不清，概念混淆與模糊等問題。

1.3 檔案行政強制、檔案行政強制措施和檔案行政強制執行概念的界定。依據《行政強制法》有關行政強制、行政強制措施和行政強制執行的規定，根據檔案行政管理工作及有關檔案行政強制研究的已有成果，筆者認為，檔案行政強制包括：檔案行政強制措施和檔案行政強制執行。檔案行政強制措施是指檔案行政管理機關在檔案行政管理過程中，為制止檔案違法行為、防止檔案實體損毀、避免危害檔案實體事件的發生、控制檔案實體危險擴大等情形，依法對行政相對人的檔案實體或財物實施暫時性控制的行為。檔案行政強制執行是指檔案行政管理機關或者檔案行政管理機關申請人民法院，對于不履行檔案行政決定的行政相對人依法強制其履行義務的行為。

2 檔案行政強制措施和檔案行政強制執行的設定

2.1 《行政強制法》中有關行政強制、行政強制措施、行政強制執行設定的規定。有關行政強制措施和行政強制執行的設定，《行政強制法》有著非常明確的規定。《行政強制法》第十條對行政強制措施給予了規定：行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施。法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。《行政強制法》第十三條對行政強制執行給予了規定：行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。

簡單地講，就是行政強制措施必須由法律、行政法規和地方性法規設定，其他檔案規范性文件不得設定；行政強制執行必須由法律設定。

2.2 已有文獻中有關檔案行政強制措施和檔案行政強制執行設定的陳述。李建芳1998年時認為：“我國目前法律明文規定的檔案行政強制體現在《檔案法》第十六條，即集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以收購或者征購。”[4]

胡春華2003年認為：檔案行政強制的幾種主要情形包括“1.《檔案法》第十六條規定：‘集體……征購。這里就是強制保管和強制收購或征購。2.《檔案法》第二十四條規定：‘企業事業組織或個人有第一款第四項、第五項……并可以依照本法第十六條的規定征購所出賣或者贈送的檔案。其中第一款第四項指‘擅自出賣或者轉讓檔案的，第一款第五項指‘倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送外國人的。這里是強制征購。3.《檔案法》第二十五條規定：‘攜運禁止出境的檔案或者復制件出境的，由海關予以沒收，可以并處罰款。這里是強制沒收。4.《檔案行政處罰程序暫行規定》第二十八條規定：‘對當事人在十五日內不繳納罰款的，檔案行政管理部門可以每日按罰款數額的百分之三加處罰款。在第二十九條又規定：‘當事人逾期不履行檔案行政處罰決定的，作出行政處罰決定的檔案行政管理部門可以申請人民法院強制執行。這里是滯納金和申請人民法院強制執行，包括強制劃撥、人身強制等”。[5]

徐廣虎2012年認為：檔案行政管理部門的檔案行政強制職權是有明確的法律規定的，“這就是《檔案法》第十六條第一款，集體……征購”。[6]

綜上所述，關于檔案行政強制的設定，已有文獻中的表述意見相同的是《檔案法》第十六條規定，“對集體……征購”屬于檔案行政強制。李建芳、胡春華兩位先生沒有對這一條款所規定的內容屬于檔案行政強制措施，還是屬于檔案行政強制執行進行說明。徐廣虎先生在文章中雖然使用了行政強制與行政強制措施兩個概念，但同樣沒有就檔案行政強制措施與檔案行政強制執行進行區別。

意見不統一的是《檔案法》第二十四條、第二十五條的規定是否屬于檔案行政強制，且胡春華先生也沒有就這兩個條款規定的內容屬于檔案行政強制措施，還是屬于檔案行政強制執行進行說明。

存在疑問的是《檔案行政處罰程序暫行規定》第二十八條。由于《檔案行政處罰程序暫行規定》屬于部門規章，沒有設定行政強制的權限，這一條能否成為設定檔案行政強制的依據值得推敲。

2.3 檔案行政強制措施和檔案行政強制執行設定的構想。依據《行政強制法》有關行政強制措施和行政強制執行設定的規定，根據檔案行政管理工作自身的特點，可以對檔案行政強制措施和檔案行政強制執行的設定作如下推論。

檔案行政強制措施必須由法律、行政法規和地方性法規設定，其他檔案規范性文件不得設定；且檔案行政強制措施權必須由檔案行政管理機關具備資格的檔案行政執法人員來實施。檔案行政強制執行必須由法律設定。法律沒有規定由檔案行政管理機關強制執行的，由檔案行政管理機關申請人民法院強制執行。

法定檔案行政強制措施。按照上述檔案行政強制措施和檔案行政強制執行設定的推論，依據《行政強制法》、《檔案法》、《檔案法實施辦法》等相關法律、法規的規定，個人認為目前法定的檔案行政強制要有1項：按《檔案法》第十六條規定，國家檔案行政管理機關有權對集體所有的和個人所有的檔案采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施。

法定檔案行政強制執行。同樣根據上述推論，依據《行政強制法》、《檔案法》等相關法律規定，目前法定的檔案行政強制執行有兩項：第一項是按《檔案法》第十六條規定，可以收購或者征購；第二項是《檔案法》第二十四條第三款規定，對擅自出賣或者轉讓檔案的；倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的，必要時，可以征購。

3 結語

區別檔案行政強制措施與檔案行政強制執行對檔案行政執法具有重要的意義。首先，有助于立法機關在《檔案法》和《檔案法實施辦法》修改時，正確地分別設定檔案行政強制措施和檔案行政強制執行。其次，有助于檔案行政管理機關在實施檔案行政強制中運用正確的強制手段，并防止誤將檔案行政強制措施作為檔案行政強制執行申請人民法院強制執行。再次，有助于檔案行政管理機關正確地分別遵循檔案行政強制措施的程序和檔案行政強制執行的程序。最后，有助于對以往檔案行政強制措施和檔案行政強制執行進行有效梳理和清理。

參考文獻：

[1]胡建淼.“行政強制措施”與“行政強制執行”的分界[J].中國法學，2012（2）：90～97.

[2][4]李建芳.試論檔案行政強制[J].湖南檔案，1998（5）：19～20.

[3][5]胡春華.論檔案行政強制[J].機電兵船檔案，2003（3）：24～25+31.

[6]徐廣虎.檔案行政強制初探[J].中國檔案，2012（3）：32～33.

（作者單位：華北水利水電學院檔案館 來稿日期：2013-10-18）