全口徑預算改革的目標、措施與基本框架

張斌

（中國社會科學院，北京 100836）

全口徑預算改革的目標、措施與基本框架

張斌

（中國社會科學院，北京 100836）

與現代財政制度建設要求相比，現行全口徑預算制度只是初步實現了將各類政府收支納入預算的目標，各預算的功能定位、管理模式以及相互間資金往來規則等尚不明晰。本文在深入分析全口徑預算管理現狀及主要問題的基礎上，結合十八屆三中全會精神，提出了推進全口徑預算改革的目標、基本框架和具體措施。

全口徑預算 改革目標 改革措施 基本框架

2010年6月1日，財政部發布《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預［2010］88號），從2011年1月1日起，將按預算外資金管理的收入（不含教育收費）全部納入預算管理。2011年后，中國已初步建立了由公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算和國有資本經營預算構成的全口徑預算管理體系。然而，對比十八屆三中全會建立現代財政制度的要求，現行的全口徑預算制度只是初步實現了將各類政府收支納入預算的目標，各預算的功能定位、管理模式以及相互之間的資金往來規則等尚不明晰。因此，從全面深化財稅體制改革和建立現代財政制度的層面研究未來全口徑預算改革的目標、具體措施和基本框架具有重要的實踐意義。

一、全口徑預算管理的現狀與存在的主要問題

中國現階段的政府收支具有多樣性和復雜性的特征，其基本表現為在稅收收入之外存在著各種類型的非稅收入。2012年，全部政府收入的規模達到了183322.61億元，占GDP的比重為35.29%，其中稅收收入為100614.28億元，僅占全部政府收入的54.88%。在各類的非稅收入中，公共財政預算非稅收入為16639.24億元，占全部政府收入的9.08%；政府性基金預算收入37534.90億元，其中國有土地出讓收入28892.30億元，占全部政府收入的15.76%，扣除國有土地出讓收入后的政府性基金收入8642.60億元，占全部政府收入4.71%；社會保險基金的收入為33223.46億元，上述各項社會保險基金的財政補貼為6185.17億元，社會保險基金凈收入為27038.29億元，占全部政府收入的14.75%；國有資本經營預算收入1495.90億元，占全部政府收入的0.82%。①數據來源：財政部各項預算的決算表，2012年GDP519470億元，為最終核實數。

圖1 2012年政府收入結構

盡管已基本實現了政府收支納入預算管理，但現行的全口徑預算體系還存在著以下突出的問題：

第一，收入分類混亂，各項預算定位不清晰。公共財政預算和政府性基金預算中有大量面向社會強制無償征收的項目，且大部分專款專用。如教育費附加和地方教育費附加，前者屬于納入公共預算管理的非稅收入，后者屬于政府性基金，但這兩個項目稅基和征收方式和用途完全相同。在納入公共預算管理的非稅收入中，除教育費附加外，排污費、水資源費、礦產資源補償費、三峽庫區移民專項收入等也都專款專用，具有政府性基金的性質。

政府基于所有權的收入中，現行的國有資本經營預算并不包括國有金融類企業。國有金融類企業經營收入和國有資產（資源）有償使用收入在公共財政非稅收入中核算。國有土地出讓收入納入政府性基金管理，而轉讓國有礦產資源的探礦權、采礦權使用費收入和探礦權、采礦權價款收入則列入了公共財政非稅收入中礦產資源專項收入。

性質相同和近似的收入項目分別納入不同的預算，說明公共財政預算、政府性基金預算與國有資本經營預算之間的功能定位不清晰。

第二，各項預算側重收入分類而不重視支出和預算審議。黨的十八屆三中全會《決定》中明確要求：審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。但是，對比這一要求，現行的全口徑預算管理更多的根據收入的來源（部門歸屬）進行分類管理而忽視了收入和支出的性質。從預算審議的角度看，立法機關需要區分經常性收入、一次性收入和債務收入；憑借政治權力獲取的收入和資產性收入；經常性支出和資本性支出；法定支出、剛性支出和斟酌支出，而現行的全口徑預算管理體系無法提供上述分類信息，難以滿足審核預算的重點向支出預算和政策拓展的要求。同時，由于側重收入的部門歸屬而不是支出，現行的預算管理體制也難以有效實施跨年度預算平衡機制和推進中期支出框架等改革。

第三，各項預算之間尚缺乏有機銜接。構成全口徑預算的四項預算之間的關聯目前還不明晰，如國有資本經營預算收入是否應規定專門的用途，用于國有企業的支出、劃轉公共財政預算的支出和用于充實社會保險基金預算的支出如何排序；社會保障預算資金缺口由其他預算調入的程序和排序；政府性基金各項目資金結余或缺口在政府性基金預算內部及與其他預算之間的資金使用和統籌安排的法定程序等均有待進一步明確。

第四，專項轉移支付和地方政府性債務的預算管理有待加強。專項轉移支付和地方政府性債務是地方全口徑預算管理中亟待解決的難點問題。受到預算周期等因素的影響，專項轉移支付作為地方財力的重要組成部分，不僅影響其對應的支出項目，如果有資金配套的要求也會影響地方自有財力的預算安排。而隨著地方政府融資機制的完善和地方自主發債等改革的推進，如何將各種類型的地方政府性債務納入預算管理是下一步全口徑預算改革的重點問題。

二、全口徑預算改革的目標與具體措施

中國政府收支的多樣性、復雜性及其對應的全口徑預算管理的產生和發展有其深層的體制和制度根源，概括來說主要有以下幾個方面：

首先，作為社會主義國家，中國政府除可以憑借政治權力獲得稅收收入、行政事業性收費、專項收入和政府性基金外，由于國家擁有或控制著土地、自然資源及大量國有經營性資產，國有土地及國有資源的出讓、國有經營性資本的收益等資產性收入是政府收入的重要組成部分。

其次，現代國家職能的復雜化和多樣化產生了以社會保障和福利項目為代表的賦權性支出，這些支出項目具有法定性和剛性特征，在資金籌集和使用方面需要有與之對應的預算管理模式。

再次，中國作為發展中國家，正處于工業化和城鎮化的發展進程中，政府需要在經濟增長、產業結構調整和基礎設施建設等方面承擔更大的職責，因此產生了大量跨年度的資本性項目和政策性項目，前者如三峽、南水北調等大型水利建設項目，后者如散裝水泥專項資金、文化建設事業費、國家電影事業發展專項資金等，這些項目對應著各種類型的專項收入和政府性基金。

最后，中國是一個行政權主導的國家，在預算權的配置中，從橫向來看不僅立法機關的實際權力較小，政府收入項目的設立權和支配權還高度分散在各政府部門；從縱向來看，中央政府集權的同時缺乏對地方政府收支行為的制度性控制。

黨的十八屆三中全會將財稅體制改革的重要性提升到一個前所未有的新高度，明確提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，深化財稅體制改革的目標是建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的現代財政制度。《決定》對預算改革提出了明確要求，主要有：實施全面規范、公開透明的預算制度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。

按照上述要求，從形式上看，全口徑預算改革的目標有兩個：一是財政部門在行政層面對政府收支的“全口徑”管理，實現各類政府收支統籌安排；二是各級人大的“全口徑”預算控制，也就是作為立法機構的各級人大對同級政府所有政府性收支行為的立法控制。從內容上看，推進全口徑預算改革可以采取如下具體措施：

第一，區分憑借政治權力獲取的收入和資產性收入，完善國有資產預算。

國有資產預算的完善有兩種基本思路，一是在現有國有資本經營預算的基礎上，結合國有企業混合制改革和政府資產負債表、自然資源資產負債表的編制，將分散在現行公共財政預算非稅收入中的國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、礦產資源專項收入，政府性基金預算中的國有土地使用權出讓收入、鐵路資產變現收入、電力改革預留資產變現收入等納入國有資產（資源）預算并重新整合為國有土地收入、國有資源（含自然資源）收入、國有企業（含金融企業）收入、其他國有資產收入；二是在國有企業混合制改革的基礎上，從國有資本運營的角度，將國有金融企業和國有參股企業納入國有資本經營預算；將國有土地、資源等資產性收入整合納入公共財政預算管理。

第二，結合稅費綜合改革，清理、整合各類專項資金和政府性基金項目，將政府性基金預算改造為重大項目預算。

對確有必要長期征收的各類專項收入和政府性基金，通過進一步推進稅費改革進行歸并，如城建稅、教育費附加、地方教育費附加合并為地方附加稅，水資源費納入資源稅，排污費等環保收費納入環境保護稅，房地產相關收費和基金納入房地產稅。在稅費綜合改革的基礎上，對確需面向社會征收的臨時性基金要經過立法機構審批并向社會公開，同時要明確規定征收期限。嚴格控制新增專項收入和政府性基金項目，提高各類專項收入和政府性基金的立法層級，取消政府部門設置專項資金和政府性基金的權力。對已經開征的項目要規定明確的到期日，到期的項目要及時停征，確有必要延續征收的按照新設基金程序進行立法審查。

在清理、整合各類專項資金和政府性基金項目的基礎上，以滿足對中長期重大項目的立法審查和監督為目的將政府性基金預算改造為重大項目預算，建立覆蓋重大項目的可行性論證、投資規模、期限、資金籌集和債務償還、項目建設進度、項目決算和績效評價全過程的預算審查監督機制。從資金籌集角度重大項目預算應包含面向社會征收的政府性基金、上級政府的專項轉移支付、與項目直接相關的市政債等政府性債務（含政策性金融和各類貸款）、公共財政預算投入的資金以及社會資本的投入。從資金使用的角度重大項目預算不僅要編列項目建設資金支出進度，還應編列還本付息的資金安排。建議以新設的鐵路發展基金和棚戶區改造專項資金作為編列重大項目預算的試點。

第三，以應對人口老齡化和適應城鎮化建設為目標，在社會保障制度改革的基礎上完善社會保障預算。

隨著中國經濟社會發展，尤其是人口老齡化和城鎮化進程的加快，以社會保障和福利項目為主的轉移性支出的比重會不斷提高，社會保障預算在政府預算體系中的地位將不斷上升。未來，隨著社會保障制度改革的推進，應結合統籌層次的提高和城鄉一體化進程調整和完善社會保障基金預算。作為賦權性的法定支出，立法機關對社會保障預算審計的重點是籌資和支出標準以及社會保障項目結余資金的保值增值。在人口老齡化壓力不斷增加的情況下，多渠道籌集社會保障資金，建立社會保障預算與其他預算之間穩定的資金往來關系也具有重要意義。

第四，以各預算之間的有機銜接為基礎，以有利于實施支出和政策的預算審核、跨年度預算平衡和中期支出框架為導向建立政府綜合預算體系。

現行的全口徑預算框架初步實現了政府收支納入預算管理，但并未觸及預算權在立法機關、政府和政府各部門間的配置格局。下一步深化全口徑預算改革首先要在行政層面實現財政部門對全部政府收支的統一管理，減少部門專款專用項目的數量和資金規模，逐步實現對全部財力的統籌安排；在行政層面實現各預算之間有機銜接和全部財力統籌安排的基礎上，應以有利于立法機關實施支出和政策的預算審核和問責為導向，打破現有各預算的框架限制，建立以支出為重點統籌各類預算收入的政府綜合預算體系。

三、全口徑預算的基本框架與配套措施

全口徑預算改革最終應以統籌安排全部政府收支為目標，以有利于支出和政策審核為導向，形成由一般預算和各專門預算構成的綜合預算報告體系。

將現行公共財政預算改造為一般預算，作為政府綜合預算報告的主體，其主要職能有兩個：一是列示預算年度的全部政府收支安排和各項收支之間的關系并對跨年度預算平衡和中期支出框架進行詳細說明；二是以年度經常性支出為重點列示現行公共財政預算承擔的支出項目。

一般預算之外應根據預算審核的要求編制專門預算，如重大項目預算、社會保障預算和國有資本（資產）預算，如有必要也可單獨編制債務預算。專門預算是一般預算的補充，可以根據重要性的差異將重大項目預算和債務預算作為一般預算的附屬，只單獨編報社會保障預算和國有資本（資產）預算。

如前所述，國有資產預算的范圍有兩種基本選擇：一是包括所有類型的國有資源、資產，反映政府的全部資產性收入；二是僅限于國有經營性資產而將國有土地、資源和非經營國有資產的收入在一般預算中反映。選擇哪一種方案要綜合考慮不同類型資產性收入的性質、國有資產的特征以及國有資產的管理體制。

根據全口徑預算管理的目標及其基本框架的要求，進一步推進全口徑預算改革需要完善以下配套措施：

第一，落實稅收法定原則，推進稅費綜合改革。預算改革的核心是預算權的配置，削弱各政府部門設立收入和安排支出的權力，落實各級人大的預算權是推進預算改革的重點和難點。因此，應積極推進稅收立法，條件成熟時將現行以《暫行條例》形式存在的稅收實體法逐步由人大審議立法。提高各類專項收入和政府性基金的立法層級，在稅費綜合改革的基礎上，將所有強制性收入項目的設立權收歸立法機關。

第二，修訂完善《預算法》，明確地方政府的舉債權及地方政府性債務納入預算管理的辦法。同時明確各類預算編制、審批、調整、決算和問責的程序，按照現代財政制度的要求重構立法機關、政府和政府各部門的預算權配置格局。

第三，積極推進權責發生制的政府綜合財務報告、政府資產負債表和自然資源資產負債表的編制，為預算改革和國有資產、資源的預算管理奠定良好基礎。

第四，推進國有資產，尤其是國有經營性資產的管理體制改革，根據國有企業混合制改革和國有資產管理體制改革進程完善國有資產預算制度。

〔1〕高培勇.中國財政政策報告2008/2009：實現全口徑預算管理.中國財政經濟出版社，2009年版.

〔2〕張斌.構建兼顧公平與效率的政府收入體系.中國國情國力，2014年第3期.

【責任編輯 連家明】

F812.3

A

1672-9544（2014）08-0009-04

2014-06-18

張斌，財經戰略研究院稅收研究室主任，研究員，研究方向為財稅理論與政策。