全口徑預算：解讀與改革

王雍君

（中央財經大學，北京 100081）

全口徑預算：解讀與改革

王雍君

（中央財經大學，北京 100081）

全口徑預算涉及的根本問題是界定預算的適當范圍。理想情形下預算應全面反映政府活動及其財政效應，然而實踐中背離預算全面性的現象依然相當嚴重。在預算程序和報告層面促進全面性，以及采用基線籌劃分離預測與評估，應置于新一輪預算改革議程的優先位置。

預算程序 預算文件 基線籌劃 預算評估

一、引言

在過去20年中，隨著政府預算規模的急劇擴展，預算的適當范圍——或更一般地講政府活動的合理邊界，逐步成為亟待厘清的重大理論和實踐問題。“全口徑預算”概念強調了預算的全面性。根據筆者的觀察，其確切含義在主流文獻中仍未得到適當解讀，指向全面性的預算改革因而缺乏清晰的方向感和目標感。

由于事關重大，預算制度的建立和運作必須遵循一系列基本原則。早期的預算原則強調法治、年度性和全面性。法治原則要求預算須經立法機關審查和批準，作為一部法律文件約束和引導行政部門的預算執行，以此確保代理人在法律框架下管理公款（納稅人的錢）。立法機關要求行政部門按財政年度申報預算，并在每個財政年度得到審查和批準后才能開支公款。全面性與法治和年度性原則緊密相連。如果行政部門的預算申報不全面，立法機關便不可能對行政部門的活動和公共資金進行全面審查，預算作為法律文件約束和引導行政部門的能力也被大打折扣。

現代預算原則在“善治”（good governance）和公共管理的主題下得到了擴展。普遍認為，受托責任、透明度、預見性和參與構成善治的四個支柱，這些原則同樣約束和指導預算程序的運作；公共管理基于經濟性、效率和有效性（3E），將預算視為促進管理績效的工具。這些體現治理價值觀和管理價值觀的預算原則具有特定而豐富的含義，但每項原則都依托于古典預算的三個基本原則，尤其是全面性。現代背景下，預算全面性原則的內涵和外延也有了新的發展，尤其是強調所有政府活動與資源申報須遵循法定預算程序，預算文件須明確表述每筆支出的目的和意圖，這對指導財政政策的制定和預算運作意義重大。

本文將學界和官方廣泛使用的“全口徑預算”概念，理解為預算的全面性原則，并將全面性區分為三個維度：預算程序的全面性、預算報告的全面性，以及線下預算與線上預算的分離。其中，預算報告的全面性涉及報告的類別、內容和數據口徑。在此基礎上，本文還識別出實踐中偏離全面性的主要情形，最后給出了相應的改革建議。

二、預算程序的全面性

自誕生之日起，預算就是在循環往復的程序中運作。預算制度將預算過程區分為不同步驟從而形成特定的預算程序（budget procedure），決定誰在某個步驟的什么時候做什么，如何處理各階段的信息流量（Jurgen von Hagen 2007，p29）。雖然每個國家有所差異，但預算的法定程序通常劃分為四個階段：行政部門準備預算（草案）、立法機關審批和表決預算、行政部門執行預算，以及事后的受托責任（報告與審計）階段。缺失了任何一個階段，預算程序都是不完整的。預算的準備、審批、執行和報告通常在一個法定的財政年度內完成，之后開啟另一個新的預算循環。

預算運作的循環性特征根植于民主治理對處置公款的內在要求：除非遵循被清晰界定的一系列約束，否則公款不可以從國庫中支撥出去。私人開支的流程十分簡單：一手付錢、一手交貨，交易即時完成。相比之下，公款開支必須遵循嚴格的約束：行政部門首先必須有預算申報，之后須經立法機關審批，審批之后還須遵循財務合規性控制程序，才能被允許支付給供應商。

在此程序鏈條中，最起碼的要求是全面申報：政府或其控制的機構所從事的一切活動，只要這些活動涉及公款，那么，所有這些活動及其引起的財務后果——收入（或現金流入）、支出（現金流出或費用）、債務、資產及其增減變動，均應在預算程序的早期階段向立法機關申報，經立法機關審查和批準。這是民主治理背景下，公民通過其代議機構（立法機關）保持對政府的財政控制、約束政府向公民負責的一道至關緊要的程序，法定授權構成這一程序的核心機制。對于任何引起公款流動或變化的政府活動，公民和納稅人的第一個反應必須是這樣的：政府從事的這些活動及其財務效應，我們的代表和代議機構知道嗎？他們進行了現實而全面的審查嗎？行政部門的活動和開支得到了明確而清晰的授權嗎？

預算授權因而構成公民對政府活動實施財政控制和監督的起點。正是通過預算授權，政府的行動才獲得了合法性。作為一項法定原則，預算授權還約束和指導財政政策的制定和執行。據此，任何政府行動都必須面對兩項基本約束：合法性和合規性（compliance）。行政部門既不能拿走公民和企業的任何錢財，也不能實施任何開支，除非得到代表公民的立法機關的正式和明確的批準，這就是合法性約束。合規性約束意味著政府只能在授權范圍內活動，包括汲取和使用公款；逾越授權的行為應被判定為合規的偏離或背離，并因此而被問責。

當某些政府活動未在預算準備階段向立法機關申報時，預算程序的全面性（“全口徑”）便遭到破壞。公民和立法機關很難約束政府就這些脫離法定審查和批準程序的活動負責。一般地講，在有缺陷的治理安排下，行政部門總是有足夠的動機和大量機會，將某些活動隱藏于公民和立法機關的視線之外，從而創造出腐敗和尋租的廣闊空間。在中國，預算外活動依然相當普遍。規模可觀的稅收支出（優惠）從未向立法機關申報、也未經其審查和批準。政府與各部門占用的資產以及地方政府債務同樣如此。在立法機關審查和批準預算這個極為重要的治理環節，一并消失的還有許多政府基金、財政擔保、國有企業以及國有金融機構從事的準財政活動。這些脫離預算申報、審查和批準程序的活動形成了“黑箱預算”，其規模雖然難以確定，但很可能相當可觀。

有些政府活動雖然在預算程序中進行了申報和審查，但決策并非預算程序中做出，而是由外在于預算程序的特定法律決定。此類支出稱為法定支出。中國現行的許多部門法律，比如《教育法》、《農業法》和《科技法》，都對年度開支做了規定。社會保險和社利開支通常也遵循特定法律，而非在預算程序中做出決定。“非預算決策”在發達國家和發展中國家都相當常見，中國尤其如此。所不同的是：發達國家大多限于公民權益（entitlement）類法案。但在中國，非權益類支出——教育、農業、科技等——也大量采取了非預算決策的形式。在本質意義上，預算程序應被看作決定公共資金如何配置的程序，也就是決策程序。在大量開支外在于預算程序而由特定法律決定的情況下，預算程序便被矮化為“計算程序”，變異為會計功能。以此視之，非預算決策雖然沒有直接背離全面性原則，但確實弱化了該原則。

程序全面性不僅強調立法機關對政府活動和開支的全面審查和批準，也要求支持審查和批準的相關機制的健全性。這類機制至少應包括聽證、質詢和辯論，但它們很少被嵌入現行預算審查與批準程序中。在這種情況下，立法機關對預算的全面審查不可避免地流于粗略、草率甚至武斷。

就立法機關而言，程序全面性還要求“審查”和“批準”分解為兩個機制：授權和撥款。授權政府開支（以及征稅、舉債、貸款），并不等同于批準給多少錢（撥款）。立法機關表決預算本身是一項授權行為，表明政府活動和公共資金的征集與使用已經獲得合法性。有些國家要求單獨制定年度授權法和撥款法，美國就是典型的例子。授權和撥款在民主政體中是一項關鍵的制度安排，對于指導財政政策和管理至關緊要。授權和撥款因而構成立法機關兩項相互關聯又相對獨立的權力。但在中國，各級人大實際上只是履行了授權功能，撥款權力幾乎完全落入行政部門（尤其是財政部門），形成了預算審查和批準程序中缺失的一環。

概括地講，預算程序全面性的基本含義是：所有活動都應作為預算過程的一部分，受到立法機關公開和詳細的審查；即使獨立管理的預算外資金，也應處于立法機關的監控之下，并接受定期審查。這一含義的確立基于如下理念：任何涉及公共資金的政府承諾或支出都應獲得法定授權（a legal authority）。

三、預算文件的全面性

預算文件（報告）是預算程序的直接產物。預算文件具有雙重屬性：作為法律文件和作為政策文件（旨在促進政策目標）。作為法律文件，預算文件的功能在于為政府活動提供授權，包括活動本身的授權和為其征集資源與開支公款的授權。授權不僅是區別專制政體與民主政體的財政標志（為政府活動提供合法性），也是針對政府活動的基本合規性控制機制的核心成分。在這里，全面性要求預算文件包括所有法律要求的信息（Irene Rubin，2007，p139）。

預算的重要性在于特定政策問題都將反映在其中。相關文獻確認“預算是惟一最重要的政府政策文件”。如果說，作為法律文件的預算文件要求全面清晰地記錄法定授權，那么，作為政策文件的預算文件應全面清晰地表達政府在預算中采納的公共政策，包括政策目標、重點與優先性；為使其具有可信度，預算文件中闡明政府政策，應與預算（資源）形成緊密的聯結。作為政策文件，預算的可信度還要求可持續性評估。如果預算文件中采納的政策導致過度開支，從而使政府無力償付中長期債務，財政上便具有不可持續性，這意味著現行政策需要調整以與政府可得資源相匹配。

為滿足預算文件可信度的兩個基本要素——預算與政策間的緊密聯結以及可持續性，行政部門準備并呈遞立法機關審查的預算文件，至少應包括：（1）預算的宏觀經濟框架，旨在確立預算制定的資源框架，焦點是未來1-3年（甚至更長）經濟預測和財政預測；（2）財政政策報告書，旨在闡明政府未來的政策目標、重點和優先性以及資源需求；（3）預算概要，即在資源框架與資源需求的基礎上，確立未來1-3年粗線條的財政收入、支出、赤字、債務目標，以及按功能和經濟性質分類的次級目標；（4）詳細的財政計劃（覆蓋收入、支出、赤字/盈余與債務）；（5）補充性文件和信息。其中，前兩個旨在闡明預算的宏觀經濟框架和政策框架的文件，通常稱為預算前報告。預算文件的全面性也有時間維度上的要求，包括在法定預算年度開始前呈交預算報告（草案），以及覆蓋特定預算年度前后兩年的數據（包括預測數據、修訂后的數據和實際執行數據）。

除了政府整體的預算文件類別完整外，部門預算文件也應確保全面性，通常應覆蓋四個基本維度：（1）部門的組織架構、基本職責、使命、任務和其他基礎信息（包括人員和資產等）；（2）該部門根據政府政策確立的優先事項、主要活動和量化的績效目標；（3）該部門的公共賬目，覆蓋財務信息（以部門財務報告為載體）、預算信息和財政籌劃信息①國內學界經常未將這三類含義不同的信息區別開來。財務信息指已經發生的歷史信息，通常通過資產負債表、運營表（記錄預算年度的收入、支出及其差額）和現金流量表披露；預算信息指經立法機關批準、具有法律約束力、在下一財政年度有效的未來信息（實際數據）；財政籌劃指預算年度以后（通過2～3年）、不具有法律約束力的展望性信息（預測數據）。；（4）關于誠實的聲明。如果所披露的預算信息虛假，部門預算公開就沒有意義（愚弄公眾）。為確保誠實，部門預算需經獨立的外部審計機關審計后披露。

另外，預算文件應公布其制定預算所采納的預測參數，例如通貨膨脹率、工資率、匯率、利率和其他影響預算制定的假設。這些參數幫助公眾獨立地核實所披露的部門預算報告信息的可靠性。為確保誠實，預算文件通常還應披露敏感性測試情況①敏感性測試用以評估所假設的參數發生變化對預算結果產生的影響。有些參數—例如物價水平—只要出現輕微的變化，預算的結果可能大不相同。。另外，非常重要的是：所有這些信息應在預算年度開始生效之前披露—目前所有政府部門都未做到。公布滯后甚至過時的信息會大大損害信息披露的質量。

預算文件的全面性還要求在任何情況下，無論政府整體還是部門的預算文件，都應單獨包括一份統一的投資支出報告。這類報告應以規劃為基礎提供以下信息：（1）財政年度中取得/核實階段的實際支出（不僅僅是現金付款）；（2）前一財政年度的實際支出；（3）未來3～4年的估計成本。另外，規劃層次的報告應計量所報告的規劃的績效指標，尤其是社會部門（如防治結核病）和農業部門（如灌溉）的規劃。

預算文件應以標準的預算分類為基礎。中國目前各級政府與部門的預算報告所采納的分類系統，與國際通行的分類系統（尤其是聯合國的功能分類系統、IMF的經濟分類與功能分類系統）相差甚遠。有必要立即著手采取行動逐步向國際標準分類系統靠近。在我看來，與國際標準相比，當前“中國特色式的預算分類系統”（經濟分類方面特別明顯）在科學性和嚴謹性方面，與國際通行標準相差甚遠，系造成“外行看熱鬧、內行看門道”的主要技術性原因。

預算文件是溝通政府與公民的主要橋梁。公民主要通過預算文件解讀政府的所作所為，評估政府的財政責任。以此而言，預算文件的全面性要求回答公民關切的五個問題（Matthew Andrews and Anwar Shah，2005，P212-213）：（1）政府用拿到的錢正在做什么？（2）政府干預的最終目標是什么？（3）政府實現了其最終目標嗎？或者至少朝這一方向取得進展了嗎？（4）政府花了多少錢？花得比達成其目標需要的錢更多嗎？收入足以滿足支出嗎？如果不是，為何？（5）誰應對支出行為和成果負責？對照這些要求，目前的差距甚大。

預算文件的全面性還與數據口徑相連：應以總額列示而非凈額列示。舉例來說，目前中國許多地方的交通罰款數額很大（假設為1000萬元），其中許多被留給交通管理部門（假設為400元），其余部分（假設為1000萬-400萬=600萬）繳入國庫。通常的處理是：只將凈額（600萬）列示于預算文件。凈額法列示無法全面反映全貌，實際上將一部分公款和相關活動隱藏在預算程序之外，導致立法機關無力審查和監督。

四、區分基下預算與線上預算

要使預算全面反映政府活動的范圍和方向，以下問題亦應得到答案：（1）假如現行政策不變，或者繼續現行政策，那么，政府在預算年度的收入、支出、收支余額、債務等財政變量將會是多少？（2）假如改變現行政策，包括中止、取消或增加某些政策，由此將導致政府的收入、支出、赤字、余額、債務等財政變量發生怎樣的變化？

前者形成的預算安排稱為線下預算，后者則形成線上預算。目前許多國家早已將這兩部分預算分離開來。這種分離有一個顯著的優勢：政策變化和非政策變化對預算的影響得以清晰區分開來。在實務上，這種區分要求在預算的準備階段，將預測和評估加以分離。預測包括經濟預測和財政預測；財政預測的焦點在于預測未來的收入和支出需求。預測只是反映非政策變動對預算的影響，即預算的線下部分。由于一系列參數（通貨膨脹率、利率和經濟增長率等）的變化，以及由于現行支出規劃（項目）執行進度的變化和管理效率的變化，未來年度的預算也會全然不同于當前年度。這種基于預測形成的預算的自動變化，稱為線下預算。相反，純粹由于政策變動導致的預算變化，形成了線上預算。

與線下預算不同，線上預算的制定以全面的政策評估為基礎。在這里，政策評估指評估政策變化的未來財政效應，即收入、支出、赤字、債務等財政變量的變化。預算全面性與以下觀念相吻合：在預算中采納的任何政策，其未來財政效應都必須得到仔細評估；假如某些政策對財政變量的影響未能被識別出來，這樣的預算應被視為缺乏全面性。在這里，全面性定義為預算應全面反映政府政策變化的全部財政效應。這些效應需要在預算程序的早期階段得到評估，并在預算文件中清晰呈現。只有在線上預算與線下預算分離的情況下，才有可能實現。

兩類預算的分離帶來了另外一個重要優勢：強化財政紀律。假如某個政府部門的線下預算為5000萬元，這等于向該部門傳遞出一個明確的信號：如果政府在來年的政策沒有變化，那么，來年的預算就是這個數字——增加預算（尋求預算極大化）將沒有希望。在某些約束條件下，線下預算發出的這個“控制支出”的信號如此強烈，以至于除非對現行政策做出調整變更，否則該部門將不能增加開支。這種信號功能強化了財政紀律和支出控制，也有助于將公共資金引向更高政策優先級的用途。

預算全面性依賴于對政府政策的現實和全面評估：如果停止執行某些政策，或者出臺某些新政策，政府收入和支出將出現怎樣的增減變化？這些變化是否以及何時會導向不可持續？為了避免這種局面，現行政策需要做出哪些調整和改革？中國在目前盛行的基數法下，政策變化對未來財政狀況造成的全面影響，無法從預算中分離出來，因為這些影響與預算參數變化造成的影響混在一起。預算的全面性原則依賴于回答：繼續現行政策在財務上造成的全部未來影響是怎樣的？改變現行政策對未來財政狀況造成的全部影響又是怎樣的？

解決這個問題，需要引入在發達國家已成功應用多年的中期支出框架（MTEF），其核心成分之一便是基線籌劃（baseline projection），即將線下預算與線上預算分離開來的預算方法與技術。沒有某種形式的MTEF，預算過程與預算報告將無力回答如下問題：如何識別和應對政策變化和非政策變化的全部財政影響？

五、應該做些什么？

全口徑預算可以解讀為三個層次的預算全面性：預算程序、預算文件和政策效應。后者定義為預算中采納的政府政策的全部財政效應。在預算不能反映政府政策造成的全部財政效應時，預算的全面性就無法得到保證。即使某些政府活動并不遵循法定預算程序，也沒有得到立法機關的審查和授權，而是遵循其他特定的治理安排（比如專款專用），這些活動和支持這些活動的資金，亦應在預算文件中報告，而且預算文件應向公眾披露。在這種情況下，公眾和立法機關至少“知道”這些活動及相應的資金流。

由此可知，預算全面性的最低要求是預算文件的全面性。全面的預算文件要求類別的完整、內容的充實、盡量采用國際標準分類以及回答公民關切的五個預算問題，還要求按總額而非凈額列示數據。進一步的要求是：呈交立法機關審查的預算文件，還應包括關于政府整體和部門的財務報告，至少覆蓋資產負債表、財政收支（收益費用）表、現金流量表、資本支出（公共投資）表以及量化的財政風險表。預算文件的全面性對于全面的政策（可持續性）評估必不可少并且極端重要。

然而，無論預算文件的全面性還是線下預算與線上預算的分離，都不能代替預算程序的全面性。這是因為，預算文件和基線籌劃無法呈現預算過程中的利益沖突和社會選擇。稀缺資源基于公民偏好的選擇，必須在預算過程中做出。預算過程本質上就是社會（公共）選擇的過程。在利益群體相互沖突的利益訴求得到協調的情況下，預算過程便可正常運轉。這就要求預算程序的全面性。全面的預算程序強調公共部門的全部活動，包括其資金來源和使用，均應向立法機關申報，并由立法機關進行全面、現實和嚴格的審查，最終得到批準。今天，包括大部分非洲國家在內，批準預算（“錢袋子”）的權力——是對行政部門進行控制的主要形式，以確保公眾的錢只是法律約束之下才能被開支（Salvatore，2007，p57）。沒有程序的全面性，公民和立法機關將無法約束政府的財政責任，資源也不可能基于公民偏好得到合理配置；預算籌劃（資源與政策匹配）也將變得極為困難。由此可知，預算程序的全面性高于預算文件的全面性。

中國現行的預算制度需要多維度的改革，而指向預算全面性的改革應置于改革議程中最優先的位置。第一步應致力于預算文件的全面性。各級政府應盡快采納標準類別、標準制式的預算報告和財務報告。為使公眾也能理解，這些報告應以公民友好型方式披露。其次，應以《預算法》修訂為契機，盡量擴大向本級人大報告、由其審查和批準的政府活動的范圍，包括稅收優惠、債務、資產、財政擔保和其他各種形式的準財政活動。人大體制亦須大力改革，特別是應加強人大代表的代表性和專業化，逐步實現職業化。人大審查與批準預算的工作機制亦應改進，包括引入聽證、質詢和辯論。這些機制一方面支持預算授權，另一方面支持撥款。撥款機制應逐步從行政部門轉移給人大。最后，應借鑒國際經驗，逐步引入某種形式的基線籌劃取代日漸陳舊過時的基數法，以此分離線下預算與線上預算。如此，政府政策的全部財政效應才能呈現于預算文件，并在預算過程中得到充分考慮。

〔1〕Von Hagen J.Budgeting institutions for better fiscal per formance[J].Budgeting and Budgetary Institutions，Washington DC：World Bank，2007：27-52.

〔2〕The Fiscal Affairs Department of Manual of Fiscal Transparency[R].IMF，2001：20.

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〔4〕Mikesell J.Fiscal Administration in Local Government：An Overview[J].Local Budgeting，Washington DC：World Bank，2007：15-52.

〔5〕Andrews M，Shah A.Towards Citizen Centered Locallevel Budgets in Developing Countries[J].Public Expenditure Analysis，Washington DC：World Bank，2005：183-216.

〔6〕Schiavo-Campo S.The budget and its coverage[J].Budgeting and Budgetary Institutions.Washington DC：World Bank，2007.

【責任編輯 陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2014）08-0004-05

2014-06-12

王雍君，財經研究院院長，教授，博士生導師，主要研究方向為公共財政管理、政府預算。