省級全口徑預決算審查監督：遼寧樣本

張謙煜 姚明華

（遼寧省人民代表大會常務委員會，沈陽 110842）

省級全口徑預決算審查監督：遼寧樣本

張謙煜 姚明華

（遼寧省人民代表大會常務委員會，沈陽 110842）

黨的十八大報告指出，要加強對“政府全口徑預算決算的審查和監督”，這是黨和國家對財政資金管理的新要求，也是構建現代財政制度的重要組成部分。近年來，遼寧省全口徑預算體系逐步形成，人大針對全口徑預算決算的審查監督開展了諸多有益的實踐探索，本文對此進行了總結回顧，并提出了對全口徑預算體系建設的認識與思考，以及進一步加強人大審查監督工作的對策建議。

全口徑預算 人大監督 預算決算審查

當前，隨著我國財政收支規模的快速擴大，政府預算體系的建設以及財政資金的安排使用情況，越來越成為社會關注的熱點和重點。黨的十八大報告指出，要加強對“政府全口徑預算決算的審查和監督”，這是黨和國家對財政資金管理的新要求，對財政工作來說是一場革命，它將推動政府轉變理財思路，增強依法行政觀念，向人大及其常委會提交更加科學完整的預算，并將有限的財政資金管好、用好。遼寧省人大財經委和常委會預算工委在工作中明確提出要突出對橫向到邊、縱向到底的“全口徑”預算決算的審查監督，推動財政部門逐步建立公開透明、完整規范的預算制度，要讓財政資金花得規范、花得透明、花到實處、花出效益來。

一、遼寧省全口徑預算體系建設的基本情況

近些年來，遼寧省不斷加強政府預算體系建設，深入推進預算管理改革，特別是黨的十八大以來，圍繞建立全口徑預算體系目標，從橫向完整性和縱向細化性兩個方面不斷提高預算編制的科學化和規范化。全省和省本級預算草案逐年完善，公共預算和政府性基金預算編制不斷細化，國有資本經營預算和社保基金預算編制范圍不斷擴大，并編制了政府性債務預算，全口徑預算體系框架已基本形成。2014年，遼寧省政府提交人大審批的全省和省本級預算包括公共預算和政府性基金預算、國有資本經營預算，社會保險預算也作為附件提交人代會審議。

1.公共財政預算編制進一步細化。2005年，財政部下發了《地方政府向本級人大報告財政預、決算草案和預算執行情況的指導意見》后，遼寧省政府就按要求開始向省人代會報告一般預算收支（即公共財政預算收支）上年預算執行情況和當年預算草案。省級公共財政預算草案細化到款級科目，預算草案的文字說明也逐年詳實。2014年，省政府提交省人代會審批的公共財政預算包括全省和省本級2013年預算執行情況、2014年預算安排情況等24張表格，并將收入預算中的“專項收入”、支出預算中的“教育”、“社會保障和就業”、“醫療衛生”類級科目細化至款級。全省14個市以及100個縣區也全部編制了較為完善的公共財政預算并上報同級人代會審批。

2.政府性基金預算編制范圍進一步擴大。2005年開始，遼寧省政府每年按要求向省人代會提交政府性基金預算。2014年，上報省人代會審批的預算包括4張表格，除了繼續列明中央補助收入、下級上解收入、上年結余、補助下級支出、調出資金、年終結余等事項以體現基金收支全貌外，在省本級支出表格中又增加了“文化體育與傳媒支出”、“社會保障和就業支出”、“資源勘探電力信息等支出”等內容以便更加全面清晰地說明省本級基金支出及增減變化情況。全省14市以及除12個無政府性基金收入的縣區外的88個縣區全部編制了政府性基金預算。除朝陽市報同級人大財經委備案外，其他13市本級政府性基金預算均報同級人代會審批。

3.國有資本經營預算編制工作逐步鋪開。2012年開始，遼寧省政府開始向省人代會報告國有資本經營預算。2014年的國有資本經營預算包括省本級2013年預算執行情況和2014年預算安排情況等4張表格。沈陽、大連、朝陽三市單獨編制了國資預算并上報同級人代會審批，其他地區因收入來源有限、國有產權轉讓等一次性因素較多等原因暫未編制國有資本經營預算。

4.社會保險基金預算編制的準確性進一步提高。2013年，遼寧省財政廳首次將全省和省本級社會保險基金預算報省人大財經委備案，實現“四本預算”全部上報省人大，接受人大監督的目標。2014年，遼寧省政府將全省和省本級社會保險基金預算草案作為附件提交省人代會審議。14市、除5個社?；鹑繛槭屑壗y籌的縣區外的95個縣區全部編制社會保險基金預算。其中，大連、鞍山、營口3市已報同級人代會審批，其他11市報同級人大財經委備案。

二、遼寧省人大加強對全口徑預算決算審查監督工作情況

近年來，遼寧省人大財經委和常委會預算工委把全口徑預決算審查監督工作作為重點，在拓寬審查監督內容、創新審查監督方式、增強審查監督實效等方面進行了積極有益的探索和創新，推動政府健全“四本預算”為主體的全口徑預算體系框架。同時注重財政預算的全過程監督，督促加快預算執行進度，預算支出進度的均衡性不斷增強，尤其是部門預算和專項轉移支付支出更趨均衡。

1.堅持宏觀指導和實質監督相結合，努力推動預算編制的完整性和規范性。2013年9月中旬，遼寧省人大財經委領導在財政廳召開的省直部門預算編制動員會上，根據深化預算審查監督工作確定重點，對2014年的部門預算編制和全口徑預算編制都做了具體要求。一是編制規范、細化的政府性基金預算。各項支出要細化到具體項目和使用單位，向省人大財經委提交的基金預算報表要說明基金項目的征收依據、基本情況、收支預測依據和預期目標。二是編制完整的國有資本經營預算。要求財政廳摸清應編報國有資本經營預算企業的底數，了解這些企業的基本情況、經營范圍、國有資本運營效率和經營收益情況及經過審核的財務報表等相關資料。財政廳除了參照財政部的做法提供更詳細的國有資本經營預算報表外，還要附上省人大代表可以看明白的附注說明，一并報送省人大常委會進行初審。三是穩步推進社會保險基金預算編制。財政廳、人社廳、地稅局、衛生廳等部門要向省人大常委會提供社會保險基金預算的基礎數據信息表、數據口徑和收支項目計算公式、法規依據、編制說明以及分市的基金預算明細表，提高預算編制的準確性。

2.堅持部門預算審查和全口徑預算決算監督相結合，跟蹤了解“四本預算”編制情況。遼寧省人大財經委和常委會預算工委在聽取專項資金匯報，以及開展2014年省本級部門預算審查時，都非常注意了解“四本預算”編制進展情況。要求財政廳非稅處匯報省本級2014年基金預算編制情況，企業處匯報國有資本經營預算編制情況，社保處匯報社會保險基金預算編制情況。匯報內容既包括了收支預算規模，也包括了預算的編制范圍、編制程序、編制依據等內容，并要求匯報材料可結合預算編制中遇到的實際情況，概述上述預算在編制中存在的問題，如預算編制的完整性、基礎數據的準確性等方面的不足，以便提出加強預算完整性、準確性、嚴肅性的相關建議或措施。

3.堅持形式與內容并重，積極完善全口徑預算決算監督方式。一是在監督內容上與財政部門年度工作重點相結合。近兩年遼寧省人大財經委和常委會預算工委重點關注了與財政共管并由部門主導分配的項目資金、結余結轉資金等專項資金使用情況。2013年，財經委和預算工委將50個部門的共管資金有關情況進行整理，并專題聽取了財政廳及相關政府部門關于共管資金落實情況的匯報。在人大的推動下，當年10月，遼寧省財政廳就已下達部門主導分配資金182.5億元，占部門主導分配資金總額的84.1%，下撥進度同比提高了40%。財經委和預算工委在審查部門決算時提出“盤活存量資金，全面清理省直部門結余結轉資金”的要求，省財政部門積極落實清理工作，消化和清收的結余資金共計53.6億元，占年初結余資金規模的82.5%。二是將對預算執行的“在線監督”與全口徑預算監督的重點工作相結合。2013年在財政廳的大力支持下，財經委和預算工委借鑒外省的成功經驗，建成了省人大常委會預算審查監督網絡中心，并完善了各項工作制度及操作規程。該中心與財政廳國庫集中支付系統聯網運行，通過對實時在線數據的分析，監督省直單位存在的不規范支出問題，增強了預算執行的透明度和人大監督的實效性。經過將部門預算批復與基金預算等實際執行情況監督相結合，取得了較好成效，增強了全口徑預算執行監督的時效性和威懾力。三是開展了開發區財政管理體制和預算審查監督情況的調研和考察。除了積極探索全口徑預算決算系統化監督工作機制外，財經委和預算工委還不斷拓寬監督領域。2013年4月，圍繞加強地方人大對開發區預算的審查監督工作，對沈陽、大連、錦州、營口等市的重點開發區進行了實地調研。2014年4月，又赴河南、山西、四川等省考察開發區預算審查監督機制建立情況。調研報告提出了進一步完善開發區財政管理體制、完善開發區預算執行監督的制度體系建設、強化人大預算監督的具體意見建議。7月，省人大常委會審議通過了財經委起草的《遼寧省人大常委會關于加強省以上開發區財政預算決算審批監督工作的決定》，這是全國范圍內第一個對開發區財政預決算監督體制進行規范的省級法規，《決定》將開發區預算決算納入所在行政區的市縣人大監督范疇，從法律監督、社會監督、審計監督三個方面逐步規范開發區預算決算工作。突破了預算監督工作的一個“盲區”。

三、推進全口徑預算工作中存在的問題

從遼寧省開展全口徑預算決算審查監督工作實踐來看，盡管取得了一些成效，但還存在一些客觀的困難和問題，需要逐步加以解決。主要表現在：

1.政府提交人大審批的預決算草案的完整性有待完善。如省內各市尚在試編社?；痤A算，一些地方社保基金預算收支采用的還是地稅征繳數口徑，未考慮其他收支因素等；省內大部分地區尚未單獨編報國有資本經營預算，尤其是市縣國有資本經營預算的試編工作推進較慢，擴面不夠；部分地方在編制公共財政預算和政府性基金預算時，對上級的轉移支付預計不足，造成年初預算規模偏小，年底預算追加過多。

2.政府提交人大審批的預決算草案細化程度有待提高。目前遼寧省除省本級以外，絕大部分市縣公共財政預算的支出預算草案編制到類級科目，對預算的解釋說明較為簡單，政府性基金預算編制也同樣存在細化程度不夠的問題。

3.人大預決算審查監督的工作機制尚不健全。目前，遼寧省預算審查監督工作中作為基礎的預算編制依據、預算執行分析、績效考核評價等全流程信息還不夠充分，對政府提交人大的預算決算文件還沒有統一規范的標準。這些推進實質性監督的工作機制尚未健全，有待進一步完善。

4.預算審查監督的組織機構建設有待加強。遼寧省委和省人大十分重視預算審查監督工作，在2000年就成立常委會預算監督工作委員會，與財政經濟委員會合署辦公，下設財稅監督處。2014年又將常委會預算工委坐實，明確為正廳級機構，增設了一個預算監督處。但審查監督機構及隊伍建設問題，仍是制約全口徑預算審查監督工作全面推進的最大瓶頸。由于沒有增加相應的人員編制，與日益高漲的預算審查監督工作要求相比，工作力量仍顯薄弱。在全省14個市中，盡管有將近三分之二的市設立了常委會預算工委，但一般只有1-2名工作人員，基層人大預算審查監督工作更加困難。

5.相關的法律制度建設較為滯后。目前遼寧省全口徑預算體系還在完善中，規范性、完整性和科學性有待提高，與全口徑預算體系的法律規定缺失的問題更加凸顯。《預算法》和《遼寧省預算審批監督條例》制定較早，均沒有涉及全口徑預算體系的相關內容，而且有些已不合時宜亟需及時修訂完善。2007年制定的《監督法實施辦法》，盡管完善了預算審查的程序、步驟和內容，但對全口徑預算監督的內容也沒有涉及。

四、對全口徑預算體系建設的認識和思考

1.全口徑預算決算的范圍、內涵和結構。政府收支預算是政府活動的財務體現，它為各項政策的實施提供資金支持，全部政府收支都應在預算中得到反映并接受相應監督。目前，《預算法》正在修訂過程中，全口徑預算體系的概念尚未準確定義。從調研情況看，普遍認為全口徑預算體系應涵蓋所有的政府性收支，要逐步建立起由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算和政府性債務計劃組成的有機銜接的政府預算體系，以全面反映政府的收支總量、結構和管理活動。

2.各類預算之間的關系以及功能定位。根據政府收支項目的特征實施分類預算管理，對各種復雜而多樣的政府收支行為進行有效的預算控制，是全口徑預算管理的重點和難點。各類預算收入總體上相對獨立、各成體系，但又彼此銜接、互有交叉。必須進一步厘清“四本預算”的收支范圍和相互關系。將應當統籌安排使用的財政資金統一納入公共財政預算。將具有專款專用性質的財政資金納入政府性基金預算。國有資本經營預算涵蓋所有國有資本，覆蓋所有的國有企業。社會保險基金預算主要用于五大保險基金的收支管理。

3.進一步統一政府性債務管理。政府應獨立編制地方債務預算，逐步把地方政府性債務納入預算管理。債務收入與稅收等財政收入不一樣，不屬經常性收入，不宜納入政府公共預算管理。而且債務資金一般用于一次性、專項性、建設性、資本性的項目，不用于經常性的公共預算開支。若債務資金納入政府公共預算，也要按規定比例用于法定支出的增長，不符合債務資金的收支特性，將會影響債務資金的使用效率。

五、加強全口徑預算決算審查監督工作的建議

1.加強審查監督的法制建設，加快完善相關法律制度。預算必須依法編制、依法實施、依法監督，應盡快修訂《預算法》，不斷的推動政府預算逐步實現科學、完整、公開、透明、精細、規范。在預算法修訂過程中，應加強對一些深層次問題研究，如中央與地方財權事權劃定，如何增強地方財力保障；政府、社會、市場的關系問題，明晰政府支出邊界；財政部門與政府其他部門的關系，解決“二次”分配問題；人大與政府預算權界定，明確預算調整權限；建立完善人大預算審批機制，確立預算修正、單項表決等制度。

2.健全政府預算體系，提升各類預算的完整性及統籌性。加快推進政府全口徑預算體系建設，進一步深化和完善公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社?；痤A算等“四本預算”和政府性債務計劃的編制和執行工作，進一步明確各類預算的功能定位，從橫向完整性和縱向細化性兩個方面完善全口徑預算體系，全面反映政府收支活動。

3.獨立編制政府性債務計劃，有效防范政府財政風險。把地方政府性債務收支從現行的政府公共預算中分離出來，獨立的編制地方政府性債務預算，更有利于控制和防范財政風險。通過清晰列明政府債務資金的舉借、使用和償還等情況，能使政府和公眾及時、準確、全面地掌握預算單位債務資金的使用情況，從而更加有利于政府債務的規范化管理。

4.改進完善人大審查監督工作機制，建立健全完整的全口徑預算體系上會審查制度。為提高預算編制的規范性、完整性和科學性，建議進一步明確統一政府各類預算草案的編制規范、上會的程序和格式文本等等，不斷地改進和完善人大預決算審查監督工作機制。為增強人大代表審查監督效果，建議將財政預算草案上會書面報告恢復為上會口頭報告。同時進一步明確中央轉移支付補助收入等編入地方公共財政預算草案，提高公共財政預算完整性；進一步細化公共財政預算的科目編制和相關說明解釋，明細反映政府性基金收支的具體情況；積極穩妥推進預算公開，完善和推廣預算讀本，便于人大代表監督審查。

5.注重預算審查監督的組織機構和隊伍建設，全面推進全口徑預決算審查監督工作。進一步加強人大預算工作委員會的組織機構建設和隊伍建設，強化組織力量，提升整體素質。進一步加大全口徑預決算審查監督專業知識的宣傳培訓力度，提高人大代表的審查監督能力，提高全口徑預算決算審查監督履職能力。通過加強隊伍建設，認真貫徹落實好十八大精神，切實增強全口徑預算決算審查監督的實效，不斷推進全口徑預算決算審查監督工作。

【責任編輯 陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2014）08-0013-04

2014-06-12

張謙煜，遼寧省人大財經委員會委員、常委會預算監督工作委員會副主任，研究方向為預算決算監督；姚明華，遼寧省人大財經委員會財稅監督處處長，研究方向為財稅體制改革與監督。