耕地后備資源現狀與可持續開發分析

摘要：按照國家耕地占補平衡有關規定，根據第二次土地調查成果，結合修編后的土地利用總體規劃，依據一定的標準和方法，全面查清河北省石家莊市范圍內的耕地后備資源利用狀況，掌握真實的耕地后備資源基礎數據，分析耕地后備資源利用潛力和發展方向，拓展河北省石家莊市經濟發展對耕地占補平衡指標的需求。

關鍵詞：耕地后備資源；占補平衡；資源基礎數據

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2013）35-0001-02

1 概況

1.1 調查背景

根據《石家莊市工業發展“十二五”規劃》要求，石家莊市要打造特色突出的中部都市區高端優勢產業帶、東部平原特色產業帶、西部太行山區生態友好型產業帶，逐步形成中、東、西良性互動的工業空間開發新格局。同時按照國家和省廳要求，今后各地建設項目占用耕地必須嚴格執行“以補定占、先補后占、占補平衡”的規定，當前，異地補充耕地的可能性越來越小，已經成為我市經濟發展的巨大瓶頸。因此，要全力抓好耕地后備資源調查，摸清底數，做到定量、定位、定性，徹底解決我市耕地后備資源底數不清、位置不明、質量不定等問題，最終指導全市土地開發、復墾、整理工作的有序推進，探索建設占用耕地本地補充的道路。

1.2 調查任務

一是實地查清全市各縣（市）耕地后備資源的位置、面積、權屬、地形狀況、地貌特征、土壤狀況、周邊水資源狀況等，尤其是耕地后備資源比較充足的西部山區縣和未利用灘涂相對較多的縣，將其作為本次調查的重點區域。

二是圍繞耕地后備資源調查指導思想和目標，根據外業踏勘調查的結果和相關影像資料信息，開展耕地后備資源狀況分析，形成我市耕地后備資源的綜合及專題調查匯總成果。

1.3 調查意義

此次調查以土地詳查、土地利用更新調查及第二次全國土地調查等成果為基礎，摸清全市耕地后備資源的類型、數量、質量和分布情況，分析土地開發、復墾、整理適宜性及其對生態環境產生的影響。提出整治開發的措施，為進一步土地開發、復墾、整理提供基礎信息，同時也為制定土地開發、復墾、整理專項規劃和項目評估、立項提供依據。

2 耕地后備資源現狀調查

此次調研從2012年年初開始，至2012年9月底結束，歷時9個月，完成了全市的耕地后備資源調查工作。著重對平山縣、靈壽縣、行唐縣和新樂市四個縣（市）可作為耕地后備資源的廢棄工礦（主要指磚瓦窯）壓占土地、可開墾的荒草地、可開墾的灘涂及可開墾的其他土地四種可作為耕地后備資源的土地現狀，進行了現場調查，取得了豐富的第一手資料。

靈壽縣境內3畝以上的耕地后備資源有5441塊，面積168048.45公頃。主要分布在靈壽鎮、青同鎮、塔上鎮、慈峪鎮、岔頭鎮、陳莊鎮、三圣院鄉、北洼鄉、南宅鄉、牛城鄉、狗臺鄉、燕川鄉、譚莊鄉、寨頭鄉、南營鄉，其中岔頭鎮、陳莊鎮、燕川鄉、寨頭鄉其他草地面積共146615.78公頃，約占總耕地后備資源面積的87%。

新樂市境內3畝以上的耕地后備資源有230塊，面積2613.12公頃。主要分布在正莫、承安、化皮、東長壽街道辦事處、東王、邯邰、南大岳、杜固、協神、木村、彭家莊回族、馬頭鋪等鎮（鄉），其中正莫、承安、邯邰鎮等灘涂面積共1417.59公頃，約占總耕地后備資源面積的54.2%。

行唐縣境內3畝以上的耕地后備資源有5362塊，面積293688.47公頃。主要分布在口頭、安香、城寨、九口子等鄉鎮，其中口頭、上閻莊、九口子三個鄉鎮其他草地面積共212412.95公頃，約占總耕地后備資源面積的72.3%。

平山縣境內3畝以上的耕地后備資源有12034塊，面積866573.20公頃。平山縣的耕地后備資源主要分布在王坡鄉、崗南鎮、宅北鄉、古月鎮、北冶鄉、下槐鎮、孟家莊鎮、小覺鎮、合河口鄉等鄉鎮，其中古月鎮、下槐鎮、小覺鎮三個鎮灘涂面積共463.3公頃，約占總耕地后備資源面積的0.5%。

3 耕地后備資源潛力調查評價

3.1 有一定數量的可開墾的耕地后備資源潛力

經調查評價，石家莊市域內耕地后備資源有135.57萬公頃。全市耕地后備資源主要分布在平山、行唐、靈壽、新樂、贊皇等縣，其中平山、行唐、靈壽、新樂四縣坡度在25度以下可開墾的荒草地面積共134.49萬公頃，約占總耕地后備資源面積的99%。從整體來看，石家莊市還是有一定數量的可供利用的耕地后備資源。

3.2 耕地后備資源存量相對不足和比較緊張

石家莊市作為一個新興的綜合性城市，人口增長很快，加上發展的客觀需要，建設占用耕地和生態退耕壓力也很大，為耕地后備資源的利用帶來不利的影響，客觀上減少了耕地后備資源的總量，加速了耕地后備資源的利用，使得耕地后備資源數量的減少加快。

3.3 全市耕地后備資源地區分布不均衡

全市耕地后備資源主要分布在低山區和丘陵地區，而平原地區分布相對較少。由于山區農業自然條件差，經濟落后，人地關系又相對緩和，在一定程度上難以發揮耕地后備資源開發利用的經濟效益和社會效益。而在經濟效益和社會效益較好的平原地區，由于耕地后備資源較少，可供利用的后備資源數量變得極其有限。另外，全市耕地后備資源分布不集中，使得開發利用工程投資成本加大、工作難度加大、規模效應差，對提高耕地后備資源開發利用的積極性可能會產生一些不利的影響。

4 耕地后備資源開發利用措施

4.1 體系建設，以制管地

要加快研究制定耕地后備資源的價值評估體系，建立土地使用效率的評價監督機制，用完善的制度體系實現耕地轉用的量化管理，為實現補充耕地的數量質量不低于建設占用耕地的數量、質量提供量化依據，嚴格執行國家和省“以補定占、占補平衡”的政策。

4.2 轉換思路，以質保量

在建設用地與耕地矛盾凸顯的今天，要從石家莊市的耕地后備資源現狀出發，轉換對耕地后備資源的開發利用思路，從提高用地質量上入手，通過對復墾、整理土地的再開發，提高和改善土地質量，從而達到節約用地的

目的。

4.3 政策引導，以技促產

政府要通過針對性的政策引導和廣泛宣傳，將先進的高新技術引入到耕地后備資源的開發利用中去，提高土地單位產量，尤其是對開發和復墾的后備資源，更要通過科學的開發手段，實現使有限的資源發揮最大產出效益的

目的。

4.4 集約利用，以地轉地

要適當提高城市土地的開發強度，提高工業、開發區的土地使用效率，通過改變土地開發粗放的經營管理方式，集約利用耕地后備資源。同時，要拓展耕地后備資源開發利用范圍，將可開發利用的未利用地轉化為耕地后備資源。

5 可持續發展的對策及建議

5.1 加強宣傳教育

深入開展和強化土地法制教育，增強土地憂患意識和依法用地、按規劃用地、嚴格保護耕地后備資源的意識，以科學發展觀為指導，牢固樹立“保護資源、保障發展”的觀念。

5.2 改革土地制度，加強土地管理

明確政府對土地資源管理和調控職責。政府管理土地的職能主要是制定和實施土地利用規劃，及時處理土地利用中各種違章行為，并且對土地供求平衡實現宏觀調控。

5.3 不斷加大用地執法力度，嚴厲打擊各種違法用地行為

加強土地法制建設。要確立法律在土地管理中的權威地位，在土地立法、司法和監督等環節上加大改革力度，早日健全和完善我國的土地法律制度，使之成為土地資源可持續利用的有力保護。

5.4 完善土地資源的監測、預警系統

利用先進的遙感和地理信息技術，對耕地后備資源的開發狀況進行動態監測。同時制定社會、經濟和生態效益相結合的科學評估系統，切實把握并及時反饋耕地后備資源的變化狀況，為實現耕地的科學、有效管理服務。

5.5 優化土地利用結構、加強土地資源的管理

要優化土地利用的結構，提高土地資源的使用率，加強土地資源的管理；要加快資源保護與開發管理的制度化建設，實行“資源保護責任制”，制定耕地后備資源利用的規范、方向和標準。

5.6 建立評價機制，保證可持續發展

要建立完善的耕地后備資源評價機制，為科學有序開發耕地后備資源提供科學依據；為在開發、復墾和整理土地的過程中保護生態環境，促進土地資源的可持續、高效利用發揮更大作用。

作者簡介：孫天榨（1968—），男，河北省石家莊市國土資源局執法支隊副支隊長。