關于文登市城中村改造存在的問題及對策

鞠傳軍

2012年中央經濟工作會議指出，城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。城中村是城鎮化進程中出現的一種特有的現象。自改革開放以來的30多年間里，城市的建成面積迅速擴張，原先分布在城市周邊的農村被納入城市的版圖，被鱗次櫛比的高樓大廈所包圍，成為了“都市里的村莊”。因此，推動城中村改造是文登市發展的必經階段，然而伴隨著城市拆遷改造工作的不斷深入，拆遷改造引發的矛盾和糾紛也日益增多，城中村改造已經成為社會關注的焦點。所以，積極穩妥地推進城中村改造，對于全面建設富裕、和諧、生態新文登具有重要的現實意義。

一、文登市城中村改造的現狀

近年來，伴隨工業化、城鎮化和農業現代化的融合推進，文登市城市規模迅速擴大，城市功能日益完善，城市面貌日新月異。城區面積由1978年的4.31平方公里擴大到2013年的36.5平方公里，城區人口由1978年的1.3萬人擴大到現今的24萬人。但同時，規劃區內存在的38個城中村，極大制約了城市形象和功能品位的全面提升。目前，全市38個城中村已有5個村完成整體改造、搬入新居，18個村已取得了階段性成果，9個村正在啟動改造項目，城市面貌和人居環境得到顯著改善，廣大群眾真正享受到經濟社會發展的豐碩成果。

二、文登市城中村改造存在的問題

第一，政策依據問題。城中村改造是一項全新的工作，到目前為止，國家未出臺一部完善的指導城中村改造的法規文件，沒有現成的經驗可以借鑒，必須根據自身實際和城中村居民的接受能力來制定政策。雖然文登市出臺了一系列的城中村改造政策，但形勢變化較快，其政策相對滯后，在實際操作中出現偏差，且前后政策涉及的補償標準等內容不一致，容易引發社會矛盾，影響到城中村改造工作的順利進行。

第二，“半城市化問題”突出。從發達國家的經驗來看，非農化、城鎮化與市民化本應是“三位一體”的整體，而在文登這三者與中國其他城市一樣嚴重脫節，形成了比較獨特的“半城市化”現象，即農村人口向城市人口轉化過程中的不完整狀態。也就是說大量的進城務工的農民工不具有城市居民戶口，不能與城市居民享有同等待遇。因此，這部分人雖離開了農村，但又沒有真正融入城市，由此形成了獨特的“半城市化現象”。這種半城鎮化現象固然支撐了低成本的工業化，但也引發了一系列的社會經濟矛盾。

第三，群眾觀念問題。城中村居民內心渴望改變現有的居住環境，但考慮到以后高漲的生活費用，多數居民滿足于目前出租房屋的生活現狀，從而對城中村改造存有抵觸情緒，對城中村改造的重要性和迫切性認識不到位，沒能從整個城市的長遠發展關注這一問題，改造的積極性和配合度不高。

第四，拆遷困難問題。城中村居民失去土地，且大部分無固定工作。因此，將養老、看病等后顧之優的所有希望都寄托在拆遷補助上，要價不斷抬高，有的遠遠超出合理范圍，政府或開發商難以接受。

第五，資金籌措問題。資金來源是城中村改造的瓶頸問題。城中村的拆遷和補償費用是一筆巨大的開支，包括拆除舊房、規劃設計、土地出讓、土地使用、臨時安里等費用。高昂的拆遷安置成本，導致開發商不愿涉足城中村改造，大大制約了城中村改造進程。另外，政府也要承擔大量的城市基礎設施建設任務，僅靠政府財力也是一時難以解決的。

三、加快文登市城中村改造的對策

城中村是在城市化建設高速發展過程中遺留下來的間題。由于歷史遺留問題大多都會產生后遺癥，解決起來有一定的難度，花費的精力和付出的代價可能要更多一點。所以對城中村改造需要多費一點心思，以實事求是的態度，制定科學的政策思路和建設規劃。通過調查和分析，借鑒其他城市的成功經驗，提出如下思考和建議：

第一，加大政策和法制的宣傳力度。一是要充分考慮到拆遷工作直接關乎廣大被征收房屋拆遷人的切身利益，在制訂完善拆遷補償政策時，應廣泛征求被拆遷人的意見，并多層次全方位的利用媒體等形式宣傳拆遷安置政策，讓被征收房屋拆遷人了解其內容，理解其合理性；二是要加大對“公平公正、陽光操作、依法拆遷、和諧拆遷”和相關法律法規的宜傳力度，使與被征收房屋拆遷人切身利益息息相關的法律法規深人民心，家喻戶曉，使被征收房屋拆遷人在突發性事件中能明大理顧大局識大體；三是參與拆遷的工作人員要熟悉拆遷的有關法律法規和政策規定，在幫助群眾算清算好拆遷補償賬，以及貨幣安置、調房安置與遷建安置的對比賬的同時，給群眾講解有關法律法規，以便達到說服、動員的目的。

第二，發揮市場資源配置作用。城中村改造是一項艱巨而復雜的系統工程，需要政府、城中村、開發商在市場作用下合力推進。因此，政府必須明確自身的職能定位，有所為有所不為。堅持政府調控與市場運作相結合的辦法，由政府統籌安排項目計劃，統一規劃審批改造片區，平衡征地拆遷補償標準，組織對土地進行公開“招、拍、掛”；同時依靠市場進行公平競爭開發，通過市場運作籌集建設資金，解決建設資金缺口問題。

第三，提高城中村改造規劃和建設方案的科學性。城中村與老城區一樣，人口密度高、人均收入低、人居環境差，“城中村”還有歷史遺留問題、經濟利益問題、生活方式問題，因此改造起來難度較大。建議政府將城中村改造規劃與“十二五”規劃、年度土地供應計劃和年度建設用地計劃等相銜接，協調城市存盤土地的開發進度，保障城中村改造有一個穩定的房地產市場環境。深入研究不同城中村的位置、特點和問題，針對不同片區、不同類型城中村的具體情況，制定不同的改造策略，以多種改造模式對城中村進行改造。總之，城中村的改造思路不宜局限于某一種模式，且不能操之過急，要采取積極、穩妥、有序的方法推進，盡力減少對城市社會、經濟的消極影響。

第四，加強對城中村建房的監督和管理。目前，城中村內違法違建戶較多，城中村的村（居）民在宅基地搶蓋、加蓋的現象較為突出，對違建和搶建、加建房屋的拆遷賠與不賠的問題，在具體工作上難以把握。如果賠償了，則違建、搶建之風會越演越烈，也有違背政策之嫌；如不賠償拆遷工作便難以開展，甚至上訪。這就要求相關部門切實加強對建房的監督和管理，夯實管理工作責任，打消村（居）民套取拆遷補償資金的念頭，做到補償公平、群眾不受損失，同時也能為拆遷改造創造有利的條件。