關于推進農業政策性保險試點工作的構思

鞠玫

根據省農村經濟委員會《關于加快推進農業政策性保險試點的請示》和《遼寧省農業政策性保險試點實施方案》（征求意見稿）的精神，按照省海洋與漁業廳領導指示，我們組織全體干部職工認真學習討論，海洋漁業系統的全體干部職工、全省從事漁業生產的廣大漁民都非常高興，十分擁護和支持。推進農業政策性保險，是貫徹落實中央有關文件精神的具體步驟，也是廣大漁民盼望多年的心愿。就《試點方案》談談漁業保險的想法和建議。

一、試點工作除地區外，應增加行業保險試點（漁業保險試點）

從省農村經濟委員會《關于加快推進農業政策性保險試點的請示》和《遼寧省農業政策性保險試點實施方案》（征求意見稿）文件看，省委、省政府貫徹落實中央連續出臺的4個1號文件的決心很大，政策性保險試點總體目標、組織機構、試點地區、實施辦法已形成，涉足農業的各方面的行業政策性保險。在學習討論中，大家認為除試點地區外，應先在農業生產比重大、面寬、人員較多、風險大的海洋漁業進行試點。

（一）我省海洋漁業的自然情況

我省是一個漁業大省，海洋漁業涉足于六個沿海市，20個縣（市、區），111個漁業鄉（鎮），373個漁業村，東起鴨綠江口，西至山海關，海岸線長2920公里。全省擁有大小各類漁港（包括自然港灣）360余座，各類漁業船舶3.6萬余艘，總功率達120萬余千瓦。其中捕撈漁船2.2萬余艘，功率100多萬千瓦，從事漁業捕撈漁民30多萬人，從事養殖業、水產品加工業的漁業人員有10多萬人。

（二）海洋漁業是高風險行業，需要強有的保障體系支持

海洋漁業是世界上公認的高危性產業之一。根據統計，世界漁船船員的失蹤、死亡率為80/10萬人/年，根據中國漁船船東互保協會綜合我國1993-2005年共12年的漁船船員死亡人數的數據分析，我國漁船船員死亡率約為140/10萬人/年，與公眾熟悉和公認的高危行業煤炭工業作業工人的死亡率107/10萬人/年相比，尚要高出33/10萬人/年；與另一高危行業建筑作業工人的死亡率4/10萬人/年相比，更是高出35倍。我省地處北方，冬季生產時間長，氣候異常、風浪大、寒冷氣溫低，漁民落水救助不及時就會死亡，所以，每年的事故多，死亡、失蹤漁民年均160人左右、沉沒漁船85艘，養殖業遭受自然災害，經濟損失年均5000—1億元。每年漁業海損事故頻發、損失慘重、漁民由于市場化經營政策，大多分散作業、海域不定、時間與作業方式各不相同，管理十分困難，漁民抵御自然災害的能力薄弱，漁民是“多年致富、一災返貧”，有的家破人亡，特別是今年3月初的風暴潮給我省廣大漁民造成重大經濟損失，海洋漁業經濟損失達10多億元。

這些重大事故經濟損失迫切需要政府制定法律來保障漁民生命財產安全，推進農業政策性保險，建立完善的漁業防災減災社會保障體系，促進漁民增收，有利于農業可持續穩定地增長，因此農業政策性保險迫在眉睫，漁業政策性保險試點因先行。

二、漁業保險應列入政策性保險試點，漁民享受國家財政補貼

因為各種原因，海洋漁業安全事故和漁業高風險沒有引起各級領導和核心部門的高度重視，國家對實施農業政策性保險試點和財政補貼未將漁業列入第一批，這讓本來就困難的廣大漁民失去了安全保障機會，我國沿海省、市十分重視漁業經濟發展，非常關心漁業安全與漁民保險問題，幾年前南方各省、市就組織實施漁業行業互助保險政策，并由省、市人大常委會審議通過《漁業管理條例》明文規定漁民保險：“沿海縣級以上人民政府應當安排必要資金，建立漁船海上救助專項資金，用于漁業船舶海上救助；縣級以上人民政府應當扶持當地漁業生產者建立非商業性漁業互助保障組織，鼓勵漁業生產者對船舶、船員或者養殖水產品進行非商業性互保；漁業船舶所有者或經營者應當為海上從業人員辦理人身保險”。確保漁民生命財產保險政策得以落實，政府出臺政策支持漁業保險，并強制漁民保險，成立漁業互保協會，讓轄區漁民必須參加漁業互保，使漁業保險統一管理，規范化運作，《漁業管理條例》強調只有參加漁業互助保險的漁民才可享受政策性保險財政補貼費。我省這次農業政策性保險試點應將漁業互助保險工作納入政策性保險試點計劃，在省海洋與漁業廳領導的支持下，遼寧漁港監督局對開展政策性漁業保險進行了長時間的調研并實施漁業互助保險工作達13年，已取得了一定的成績。省漁港監督局對漁業保險進行了可行性實踐，對我省漁業安全保障起到了重要作用，解決了漁業安全事故困擾各級政府的難題，補償參保漁民海損事故中的經濟損失，所以農業政策性保險補貼應增加漁業試點，漁業風險大，事故率高，漁民所擁有漁船是他們所有的家庭財產，漁民應該享受國家和省政府的政策性保險財政補貼。

三、漁業互保實施多年，盼政府給政策支持、財政補貼

黨的十六大三中全會作出了“探索建立政策性農業保險制度”的決議，這為全國海洋漁業互助保險的發展提供了一個重要機遇。2004年起，省海洋與漁業廳認真貫徹落實中央《決議》精神，著手開展農業保險試點調研工作，與各市海洋與漁業局一起進行實踐和探索，經過深入細致的工作，起草了《關于探索建立政策性漁業保險制度的研究報告》。《報告》對建立政策性漁業保險制度的重要性、必要性、緊迫性以及可行性進行了探研，對建立和試行政策性漁業保險制度的基本思路、發展模式、法規政策和實施方案進行了規劃，對建立政策性漁業保險制度的措施提出了建議，為我省政策性漁業互助保險工作的開展作準備。

（一）我省漁業互保機構設置

我省漁業互保機構也不同于兄弟省市，1995年在省漁港監督局設立漁業互保辦事處，沿海六市設立漁業互保代辦處，各市縣區設立漁業互保營業部，全省共有36個漁業互保機構，業務上統屬于中國漁業互助保險協會管理。省互保辦事處工作人員有7名同志，分擔互保業務工作的有5名，有2名同志專管互保財務，各市設互保代辦處主任、副主任和互保業務專干各1名，各縣、市、區設互保營業部主任和互保專干，各漁港督站設互保業務員1—2名。各級互保組織、機構健全，制定了完整的漁業互保操作規程，展業與理賠業務開展的比較順利，我們的工作得到了漁民的認同和支持。

（二）我省漁業互保實際工作請況

1995年我省開展漁業互保工作步履艱難，因沒有將漁業保險納入法律保障，政策性支持，漁民對自身所從事的漁業生產發生的漁業安全事故不足以引起重視，認為從事漁業生產，風險高，事故多是正常的現象。省漁業互保工作始于1995年，當年做幾百萬元保費，參保漁民幾百人，漁船100多艘，發展到現在每年收取保費2500多萬元，承保漁船2000多艘，吸收入保漁民40000多名，開展險種主要有：雇主責任險、雇主意外傷殘險、意外醫療險、漁船全損和綜合險等。互保業務網點遍布全省沿海市縣區各重要漁業港口，實施24小時為漁民群眾提供漁業互助保險服務。

1995年—1999年是我省互保工作起步摸索時期，從2000年始漁業互助保險工作才進入發展階段，但來自漁業安全管理工作的壓力和政府相關部門的阻力較大。小型的、木質的、陳舊的漁船事故率高，而且無人問及保險，這部分漁民占我省漁船總數的75%，發生沉沒漁船與死亡漁民比例高；商業保險公司拋棄事故率高、賠償損失大的業務，搶占大馬力的、鋼質的、新造漁船保險市場。中國漁船船東互保協會是直屬于農業部領導的全國范圍內漁船船東自愿組成，實施漁業互助保險的非營利性的社會組織，全國各省都組建了漁業互助保險協會，專門從事漁業及與漁業相關的保險業務，協會為漁業安全事故中受損漁民提供互助保險賠償，提高會員的防災、抗災能力，維護會員的合法權益，促進漁業生產健康發展。

（三）省海洋與漁業廳是政策性漁業互保試點的組織和實施者

我省漁業互保工作成績足以證明，漁業互助保險利國利民。遼寧漁船船東互保成立13年來，組織了40多萬漁民，2萬多艘漁船參加漁業互保，互保展業總額達1.5億多元，為漁民提供100多億元的風險保障，共賠付會員8500多萬元的風險保障金，及時幫助受損漁民恢復生產，組織漁民進行安全駕駛、海上自救互救技能培訓，提高會員的防災抗災能力，促進全省漁業生產健康發展，現在中央1號文件明示農業政策性保險，國家給予農民保險以財政補貼，廣大漁民多年盼望省政府給漁民政策性漁業保險支持，并以財政補貼，希望以漁業保險有專門機構來做。漁業生是一個特殊行業，由漁業管理部門專職做有利于漁業安全管理。漁業互助保險是有效地改變當前廣大個體漁民在自然災害面前勢單力薄狀況的一個有力舉措，減輕了各級政府的負擔，做到了“為廣大漁民解難，為地方政府分憂”。“政策性漁業互助”保險，要堅持從我省實情出發，近期應立足于開展以補償自然災害損失、提高漁民災后恢復生產能力為主的“漁業互助”保險試點，保險模式選擇應因地制宜。在試點基礎上，選擇適合遼寧省的“漁業互助”保險經營模式，進行區域性或全省性推廣，逐步構建完善的“漁業互助”保險體系。

（1）成立由省廳以上分管領導掛帥的專職協調小組

建立政策性“漁業互助”保險制度，實現對“漁業互助”保險風險長期有效防范，靠單一部門難以有所作為的防災減災目標。因此，建議成立“漁業互助”保險工作協調小組，由政府分管農業農村工作和財政金融工作的領導擔任組長，政府各相關單位等參加。

（2）省廳及漁港監督局進行漁業互保事務性工作

“漁業互助”保險是專業性和政策性較強的工作，具體業務的地域性較強，充分發揮專業職能部門作用，讓有經驗的漁業互保協會組織協助政府來完成事務性工作，可以提高政府工作效率，增強實施“漁業互助”保險措施的客觀性和可操作性，省海洋與漁業廳及所屬漁港監督機構是政策性漁業互保試點的組織和實施者，由漁業主管機關組織實施漁業互助保險。在開展試點時，可以請有能力、有經驗、有意愿參與我省“漁業互助”保險工作的保險中介機構為我省漁業互助保險工作服務，漁業保險事務性工作仍由遼寧漁監局及漁船船東互保辦事處負責。

（3）明確政策性“漁業互助”保險業務范圍

我省“漁業互助”保險保障范圍，應立足于覆蓋分布范圍廣、產量大，與漁民群眾生活密切相關的涉漁產品或產業，具體可包括三個方面：一是全省從事漁業生產的漁民及所有漁船；二是漁業水產品加工業；三是其他符合漁業產業發展方向和結構調整要求的養殖業。其他“漁業互助”保險項目則根據具體情況逐步發展。在保障水平上，應考慮政府財政以及漁民和漁業企業的承受能力合理確定，由漁業主管機關和政府財政部門共同組織實施。

要根據省政府關于《遼寧省農業政策性保險試點實施方案》（征求意見稿）的工作精神，爭取早日建立健全“以漁船船東互助保障為基礎、國家立法保障、政府政策性支持、財政適度補貼、協會組織運作、漁民廣泛參與”的政策性漁業保險制度，為廣大漁民群眾提供更廣泛、更優質的漁業安全生產保障服務。無論是互保協會的現有基礎，還是中央、地方有關政府部門對發展漁業保險的積極態度和具體措施，都使農業保險，漁業先行成為可能。