加快城市供熱改革 促進行業健康發展

張國強

【摘 要】供熱采暖是政府為保障城鎮居民生活質量而提供的一項基本公共服務。供熱行業的發展關系到社會和諧，并直接影響到節能減排和大氣環境質量。改革開放以來，供熱作為計劃經濟的最后一個堡壘已被打破。供熱行業如何更好地健康發展，同時又體現政府對公共服務的高度重視，從而構建高效、環保的公共服務體系，成為要解決的焦點問題。

【關鍵詞】城市；供熱行業；發展；監管

城市供熱系統是城市重要的基礎設施，直接關系到公眾利益和人民群眾的生活質量，關系到社會穩定，具有顯著的基礎性、先導性、公用性。

各級黨委、政府歷來非常關心居民的供熱問題，把暖房子、菜籃子和米袋子并列為政府三大工程。特別是城市化高速發展的今天，供熱已不僅是單純社會保障問題，更涉及到城市的能源結構、資源利用、環境保護、安全保障等重大社會管理問題。

烏魯木齊市供熱事業始于1984年，至今已走過了近三十年的歷程并取得了長足發展。目前我市有36家大型供熱企業，其中國有企業23家，占64%；股份制企業占8家，占22%；民營企業5家，占14%；其余二百多家均為微小供熱企業。他們共同承擔著我市1.585億平方米建筑的供熱任務。2012年市政府為從根本上解決因燃煤而造成的大氣污染問題，對市區內所有燃煤鍋爐房實施了“煤改氣”系統工程。歷經兩年奮斗，目前共完成216家單位、322座鍋爐房、1629臺鍋爐的改造，總計2、53萬蒸噸，其燃氣供熱面積已達1、3億平方米，占我市總供熱面積超過80%。目前已形成了以熱電聯產和燃氣集中供熱為主，其他多種清潔能源分散供熱為補充的供熱格局。其中熱電聯產面積5000多萬平方米，占總面積近30%，其余均為區域性獨立供熱，且各供熱企業規模差距巨大，最大的供熱面積約5100多萬平米，小的供熱面積才萬余平米。這必然形成管理水平差距大，先進技術應用和投入參差不齊，供熱矛盾突出，能耗高、效率低、環境污染嚴重，給供熱行業管理帶來巨大壓力，也給政府留下了需要認真思考、解決的難題。

一、存在的主要問題

（一）供熱行業能耗居高不下，能源浪費，環保壓力巨大。

從供熱企業來分析：

1、技術水平相對落后。由于沒有一整套完整、科學的行業規范和標準作指導，從熱源、輸送管網到換熱站普遍存在設備熱效率低下，系統熱損失大，企業員工技術素養偏低，對設備的運行和系統的調節水平不高，不能有效發揮供熱系統的潛力，能源浪費嚴重并污染環境。

2、企業管理水平低下。企業管理經驗不夠、管理不到位是大部分供熱企業普遍存在的問題，且施工、運行管理隨意性大，沒有高效的監管，行業管理部門只重視供熱質量，輕視工程維護、保養質量。

從熱用戶來分析：

1、建筑能耗高。據有關資料統計：我國民用建筑耗能占全國商品能源總耗的約27%，其中40～55%為采暖能耗。由于監管不到位，建筑節能改造推進速度相對緩慢，用戶積極性。

2、節能改造與室內采暖系統改造（含熱計量收費）完全脫節，各自為政。造成“保溫不節能，節能不省錢”。缺乏統一管理，責任主體不清。

3、整個社會缺乏節能意識，收費價格十幾年未變，現有的收費體制更進一步抑制居民的節能意識。

（二）供熱系統管理界限不清，相互推諉，供熱矛盾凸顯。

尤其是庭院管網和室內采暖系統的管理和責任主體不清，出現問題是用戶沒能力管、供熱企業不愿意管，相互扯皮推諉，最終造成用戶住房不熱，產生供熱糾紛，導致居民、政府不滿，供熱企業又感委屈，政府往往靠行政命令解決應急矛盾。

（三）供熱行業法律、法規，行業規范不健全，缺乏可操作性。

供熱企業如何運營、怎樣運營？大部分企業是參照其他企業的經驗和有限的行業規范來執行，有很大隨意性，對供、用熱雙方之不良行為的制約缺乏法律法規支持，更制約了供熱行業的健康發展。為保證供熱和社會穩定，政府只能行政干預，但沒有解決根本問題。

（四）對城市供熱行業性質定位不清，缺乏有效的監管機制。

供熱是政府為市民提供的公共服務，能否完全市場化，有待于商榷。那么現階段如何對供熱企業進行定位？關系供熱企業生存與發展。既要確保公共服務的質量并體現其公益性，又能促使供熱行業走向市場，使其提高效益，降低能耗，杜絕壟斷，使供熱的公益性與市場化有效的融合，是一個亟待解決的問題。

（五）供熱價格的定價機制沒有建立，供熱企業成本不清。

現有的供熱企業對其成本構成說不清楚，成本核算體系沒有統一的標準，供熱成本到底含哪些項目，可不是簡單的企業內部核算問題。熱價不只是單純反應供熱成本，同時還要兼顧低收入群體的困難。但不能以犧牲企業利益為代價，應使供熱企業有個規范的經營環境。國家八部委（建設部、發改委、財政部、人事部、民政部、社會保障部、稅務總局、環保部）提出“堅持環保、節能、積極穩妥、確保穩定”等四項基本原則，目的是“促進城鎮供熱事業健康發展，更好地滿足居民生活水平提高的需要，實現社會可持續發展”，應是解決上述問題的指導性綱領。

二、對烏魯木齊市供熱行業的思考

我市供熱總體情況是好的，雖沒有發生大的供熱事故，但小的供熱事故頻發，居民投訴比例很大，且每年市財政對供熱行業投入巨大，但收效甚微。因熱費收繳難，企業經營日趨困難；因供、用熱雙方矛盾有擴大趨勢，這成了百姓擔心、政府憂心、企業鬧心的事。這一切為建設和諧社會留下隱患。

（一）規范供熱市場秩序，用制度促進節能減排

城市供熱系統是市民生活必須的基礎設施之一，有其自然壟斷屬性，壟斷有“高投入、高能耗、高排放、低效率”的特點。供熱行業的特殊性因制度缺失，就會帶來過多的行政干預，無形中卻助長了供、用熱雙方的不良行為，因此必須要解決好以下問題。

1、建立和完善供熱行業特許經營制度

規范供熱市場準入和退出機制，明確市場準入條件，規定市場準入程序，堅持公開、公正、公平的原則，綜合考慮成本、價格、經營方案、供熱質量和服務承諾，特殊情況和緊急措施等因素，推動行業市場化的進程。

供熱市場屬公共資源，有其特殊性，引入特許經營制度，既體現供熱資源的公共性，又能解決壟斷行業市場化的問題。通過市場的有限競爭來解決公共服務質量較低，高污染和低效率的問題。

2、對熱用戶進行合理分類，體現熱的公益性和商品的屬性

按用熱的目的進行科學分類。屬居民生活必須的在一定程度上體現其公益性，對公立設施和經營性場所體現公共服務和其商品屬性。

采暖的公益性還應體現在低收入群體，供熱企業應承擔公益性任務，政府也應給予相應的補償，但其商品屬性是提高居民行為節能的思想基礎。

公立學校、醫院、政府辦公同樣是公共服務部門，其用熱體現公共服務的成本并有利于提高其使用者的節能意識。經營場所采暖用熱完全體現熱的商品屬性并實行階梯價格，促使用熱企業的節能。

（二）加快行業標準、法規的制定和完善，特別是強制性標準的制定，并加強對各方面的監管。

1、建立健全供熱行業建設、管理、服務的標準及監管機制

供熱也屬于公共服務范疇，其供熱工程的建設管理不再是一種單純的企業行為，應納入政府監管范圍，雖然其設計、施工、驗收國家都有標準，但執行卻是企業行為。企業為減少投資，會降低標準，以取得眼前的經濟利益，這也是供熱事故頻發的根源之一。

相關法律法規頒布后，還應該有一個強有力的監管體系，使其各項標準、法規得到有效執行。目前國務院頒布了很多供熱行業的標準、規定，但由于地域性差別，各地方政府缺乏相應的配套措施，有些標準、規范形同虛設，政府由此從指導角色變為行政干預，這都不利于供熱行業的健康發展。

2、加強供熱計量管理辦法的實施力度，強化質量監督管理

在我國北方地區的既有建筑有50%以上是非節能建筑，平均能耗是發達國家的三倍以上。據了解在我國城鎮供熱系統中所損失的熱量已占到全部供熱量的30%，能源浪費嚴重，除供熱企業要加強供熱設施的維護和管理外，建筑節能和人們的行為節能也是提高熱利用效率、節能減排的關鍵，從供熱企業角度講也可以有效降低成本。

2008年國務院頒布了《民用建筑節能條例》，對新建建筑及既有建筑節能改造從設計、施工、監理及法律責任等方面作了明確規定，并明確了監管主體。但實施四年來建筑市場實際情況卻不盡如人意。究其原因是各地政府缺少配套措施，監管乏力，并且建筑物內采暖系統與室外供熱系統未有效銜接，形成了所謂的保溫不節能、能耗不達標的情況。

供熱計量收費是體現供熱公平性的另一個熱點問題。其改變了按面積收費的傳統，熱計量改革不單是裝幾塊熱表就能完成的事。2008年建設部印發通知，明確指出“供熱計量改革是一個系統工程，涉及建筑設計節能、供熱系統節能、計量器具監管、供熱價格制定、收費制度改革等方面”。它同樣涉及公平性、用戶的行為節能，供熱服務標準等一系列問題，且按面積收費其供熱系統是一個相對穩定的過程控制，而按熱計量收費則是一個實時的動態過程，這就要求對現供熱系統進行技術改造、升級。目前供熱計量收費還需我們在政策上、技術上做深入的調查研究，加大管控力度，進行有序穩步地推進，切勿操之過急。

建立供熱行業動態評價機制。對發現的供熱質量、能源消耗及服務質量等問題，提出限期整改措施，并將評價結果與特許經營權的授予相結合，以規范供熱其經營行為。

（三）建立供熱行業成本的監管和定價機制

熱是特殊商品，其價格應納入政府定價范圍。但必須對供熱成本進行科學考量后合理定價，讓企業清清楚楚經營，百姓明明白白消費。

定價機制的建立首先應明確供、用熱雙方的投資管理界限和職責?？茖W合理確定成本的構成，結合行業標準能耗確定能真實反映行業標準能耗的供熱價格。當價格與居民普遍承受能力相悖時或市場發生變化時，在成本規制法的指導下明確企業與政府的職責范圍，以保證供、用熱雙方的利益。

為體現供熱的公益性和商品屬性，在定價時應實行分類熱價。即Ⅰ類居民采暖應價格最低，Ⅱ類公立學校、醫院、政府辦公采暖價格次之，Ⅲ類經營性場所采暖價格最高，Ⅳ類特殊用熱企業實行議價。這在一定程度上可緩解供熱企業的壓力，減少不必要的財政支出，又能體現以人為本的理念，滿足人民群眾生活的必需。同時有效提高熱用戶的節能意識，并在條件成熟時可考慮在分類熱價的基礎上實施階梯熱價，進一步促進節能減排工作。同時建立熱價與燃料價格聯動機制，遵循政府定價，合理補償成本，合理確定收益，充分考慮低收入群體的權益，維護消費者的利益，明確企業和政府應承擔的社會責任，為供、用熱雙方提供一個平等的價格環境。

三、本人的解決方案：

1、市供熱行業管理辦公室應加強對相關法律法規、政策的研究與制定，適時修訂《烏魯木齊市城市熱力管理條例》。同時要加大對供、用熱雙方節能行為的指導、監督和相關政策的宣傳，切實建立有效的城市供熱應急機制，確保城市供熱安全、社會穩定。

2、各級工程質量監督機構應加大監管力度，保證節能設施的質量，特別是熱表的采購質量、安裝質量，并明確熱表的保修期與建筑節能分部工程一樣，均為不少于五年。

3、市供熱行業管理辦公室應建立地方的能源消耗定額，對供熱單位進行定期考核，促進其節能減排，降低成本，高效環保。

4、挖掘現有供熱潛力，實施供熱資源整合。目前我市近60%的供熱資源分散在30多個供熱單位手中，規模懸殊，高度分散、效率低下，應立即進行整合。在整合中發展，在發展中整合。

總之，城市供熱必須以科學發展觀為指導，把城市供熱發展與能源結構、資源利用、環境建設、社會保障等有機結合起來，著力解決制約城市發展和城市供熱突出問題，繼續擴大供熱計量實施范圍，重新合理定價，達到節能、環保、居民受益的目標。