我國文化保稅區的功能屬性、管理模式與區域實踐—兼議陜西國際文化貿易基地的運作管理機制

■ 馬孝勇 金棟昌（長安大學政治與行政學院 西安 710064）

作為一種新興的文化經濟載體，文化保稅區順應了經濟文化化和文化產業化的時代趨勢，契合了我國建設開放型經濟新體制和實現文化大發展大繁榮的內在要求，正逐步成長為我國文化產業發展的新高地和文化“走出去”的新亮點。陜西作為文化大省，在踐履“西部文化強省”和“向西開放文化高地”的時代使命中，也順勢籌建了全國第四個文化保稅區，發展勢頭良好，但仍需面向未來的“頂端設計”支撐。

文化保稅區：保稅區轉型與文化產業國際化的時代產物

文化保稅區是“依托保稅區平臺，將國際貿易中針對普通商品的保稅政策及通行做法運用在文化領域，并根據文化產品創意、設計、生產、存儲、銷售特點進行政策資源整合和制度創新，形成適應精神產品生產規律、促進文化對外貿易的專門保稅形態”（秦驥，2013）。自2011年11月我國首個文化保稅區——上海外高橋國家對外文化貿易基地成立以來，先后有北京國際文化貿易服務中心、北京大山子文化保稅中心和陜西國際文化貿易基地3個文化保稅區相繼成立，文化產業發展正式步入“特區時代”，具體見表1。

文化保稅區的產生和發展有著深刻的實踐根源。一方面，文化保稅區迎合了一般保稅區轉型發展與外延拓展的需要。我國保稅區（Bonded Area/ Exempt-Zone）始建于1990年，在二十多年的發展中經歷了“初步發展——功能成熟——戰略調整”三個階段，如今正探索著“功能綜合化、產業高端化、發展市場化、貿易自由化”的轉型。在此背景下，將保稅區享有的“免證、免稅、保稅政策”擴展到文化領域，成為文化繁榮和保稅發展的創新結合，具有鮮明的時代性。另一方面，文化保稅區迎合了文化“走出去”的戰略契機，成為加速文化產業國際化的突破口。隨著我國《文化產業振興規劃》的頒布，文化產業發展的百年大幕被拉開，文化自信建設被提上新的高度，這“都要求文化產業必須站在全球高度，內外統籌，全面開啟文化產業國際化時代，實現文化產業的外向型發展”（蔡尚偉、王理，2010）。而以擴大文化國際貿易為主基調的文化保稅區恰恰迎合了這種發展訴求，利用“文化特區”的稅制優惠和“文化港口”的交通之便，在促進文化“引進來”的同時以“集團軍”的形式實現我國文化企業和品牌在國際市場上的組團營銷和整體展示。

文化保稅區本質上是集保稅港區、保稅加工區、保稅物流區、保稅出口區等功能為一體的文化綜合保稅區，“是當前海關各類特殊監管區域中的最新和最高級形態”（李秀華，2013）。它通過“保留征稅”政策和“提供專業級的B2B服務”，發揮在文化加工、儲藏、貿易等方面的競爭優勢，在促進文化“走出去”和振興文化產業上具有“‘示范效應’和‘窗口作用’”（林漢川、高海鄉，2000）。具體而言，主要表現為：一是稅收減免效應，文化保稅區在進出口、區內企業間交易等方面具有獨特的關稅豁免、增值稅和消費稅免除、所得稅減免、保稅和出口退稅等稅收優惠，減少了文化生產和貿易的成本。二是產業集聚效應，在我國當前建立的文化保稅區中均設有“文化企業集聚中心”，通過保稅園區的便利和優惠條件吸引國內外知名文化企業入駐園區，形成文化龍頭企業聚集，以促進資源優化配置，擴展產業鏈條，優化產業結構，形成規模效益。三是文化出口效應，在國際文化經濟一體化和西方文化輸出的宏觀背景下，我國文化“走出去”仍然存在著能力不強、動力不足、體量不夠的現實困境。而文化保稅區作為我國文化“走出去”模式創新的“試驗田”，通過文化企業、產品和服務的整合包裝，以“航母編隊”的方式，在國際市場上進行整體推介和組團營銷，以提升我國文化的國際競爭力。同時，文化保稅區通過出口稅收優惠、出口手續簡化等措施，與“國際、內地及港澳臺地區的各類文化企業建立優勢互補合作關系，鼓勵和服務企業出口貿易，拓寬文化‘走出去’渠道”（范昕，2011）。

文化保稅區的管理模式：彰顯綜合孵化效能的軟性生產力

從國際方面來看，具有更高保稅形態和貿易自由化程度的國外自由貿易區的管理模式值得提倡。他們強調在中央政府戰略支持功能發揮的基礎上，政府對自由貿易區進行共同管理或單一管理，并衍生出政府主導型和公司主導型兩種主流管理模式。其中：

在政府主導的管理模式下，自由貿易區所在的地方政府或其派出機構、當地海關等部門，在被授權的情況下對自由貿易區進行全權管理，“不僅行使行政審批、土地規劃、協調等行政職權，同時還負責資金籌措、開發建設等具體經營事務”（成思危，2003）。這種模式主要用于法制成熟度不夠高、政府參與區域經濟發展程度較深、關稅水平較高的國家或地區，其優點在于政府高權威性的主導下，能夠大量提供自由貿易區開發所需要的人力、物力等資源，但也存在管理靈活度較低的制度缺陷，一般發展中國家的自由貿易區多采用這種方法。

表1 我國四大文化保稅區的基本信息一覽表

在公司主導的管理模式下，自由貿易區主要由國營或私營性的專業管理公司進行管理，政府通過法律途徑將自由貿易區的開發建設、經營管理，甚至是部分行政管理權等都委托給管理公司，區內不再設專門的政府管理機構。管理公司對政府負責，并進行市場化運作、公司化管理，具有很大的自主決策權。這種模式主要用于法制成熟、貿易壁壘較少、市場化程度較高的發達國家或地區，其優點在于可以實現社會資源利用的最大化，減少政府的管理成本，管理方式和體制較為靈活，效率較高，但其管理的權威性較低，美國和西歐的一些自由貿易區多采用這種方法。

相比之下，我國文化保稅區尚處于探索階段，在管理體制上大都沿襲了保稅區的管理模式，在管理主體類型及關系方面，也沿用保稅區以“管委會”為主導的多主體管理模式，即：文化保稅區在保稅區管委會的行政主導下，駐區機構對各專項事務進行管理，保稅區管理公司對基礎設施和日常經營進行管理。其中，保稅區管委會是“保稅區所在地政府派出機構,對保稅區進行全面的行政管理”（李友華，2004），是各管理主體中的主體；駐區機構是保稅區的另一個行政管理主體，一般包括海關、稅務、外匯、工商、衛生、公安、土地管理等專業的派駐管理機構，主要負責相關專業性業務的管理，與“管委會是協作與配合的關系”；而管理公司是文化保稅區日常運營的管理主體，一般由保稅區管委會單獨或與合作伙伴一起組建，公司實行市場化運作，受保稅區管委會和駐區機構的監督、指導（見圖1）。

這種行政化的多主體管理模式在一定程度上彌補了多元化管理帶來的管理分散，也在一定程度上克服了單一化管理造成的管理官僚化，但仍存在一些不足：一是保稅區管委會、駐區機構、開發公司三者之間職能邊界不清，存在職責重疊、權責不一等問題，導致管委會職能的“無限擴張”，開發公司的管理權限不斷被壓縮，駐區機構“特立獨行”，并且增加了管理主體之間的溝通協調難度，容易引發管理的內耗；二是行政化的管理模式往往形成管理上的消極和被動，而且管委會“作為當地政府的派出機構或特設機構，很容易受到當地政府的不正當干預”（張毅，2008），同時，開發公司作為管委會的下設公司，容易受到管委會的過多管制，導致政企不分，而難以真正實現市場化運作。

文化保稅區的區域實踐：陜西國際文化貿易基地運作管理建議

從當前我國文化保稅區的區域分布來看，現有的4個文化保稅區中，3個處于東部地區、西部地區僅陜西國際文化貿易基地1家，與其他3個文化保稅區相比，其在交通區位、市場環境、發展理念等方面都具有特殊性。因此，如何立足區域特色和地域稟賦，構筑科學合理的運營管理機制，成為陜西文化保稅區建設的關鍵。

（一）深挖跨域發展的戰略契機

陜西作為快速發展的文化大省，在建設國際化大都市、絲綢之路經濟帶、關中—天水經濟帶、文化強省等戰略的強力帶動下，文化市場日趨成熟，文化管理機制逐步完善，文化跨域發展趨勢明顯，文化產業實現了跨越式增長。

陜西在建設國際文化貿易基地時，應該結合自身的戰略優勢和發展機遇，將文化保稅區建設成西部文化發展的新高地。一方面，強化國際文化貿易基地建設和文化強省戰略的契合，將國際文化貿易基地打造成陜西文化強省戰略的關鍵一環，并不斷爭取地方政府對國際文化貿易基地建設和發展的政策支持、財政扶持、稅費優惠等，尤其是要實現貿易基地建設與陜西文化產業發展基金的對接；另一方面，打造向西開放的文化高地，借助建立絲綢之路經濟帶的機遇和地利之便，陜西在建設國際文化貿易基地時，要強調與絲綢之路沿線國家的文化貿易和合作，通過特殊的優惠政策和便利條件吸引沿線國家文化企業入駐園區，條件成熟時，可在文化保稅區內建立“絲綢之路文化產業園”，將其打造成為陜西國際文化貿易基地的競爭優勢和對外名片。

（二）構建政府主導下的二元復合管理體系

筆者建議，在堅持“小機構、大服務、低成本、高效率”的原則和“弱化行政性、強化市場性”的理念下，“大力創新監管及管理運營模式”（李小牧、王海文，2012），建設以文化保稅區聯合委員會和管理公司為主體的二元管理體制（見圖2）。二者之間沒有隸屬關系，分別對所在地的地方政府負責，但二者之間有相互監督的權力，其中：文化保稅區聯合委員會由西安國際港務區管委會和駐區的海關、稅務、外匯、工商、土地等部門聯合組成，作為地方政府的派出機構，主要負責編制和實施園區整體及發展規劃，海關、稅務等專項業務管理，監督文化保稅區管理公司的日常運作，必要手續、證件的審批等；文化保稅區管理公司由地方政府以公開招標聘請，實行市場化運作，主要負責園區的日常運營管理，園區基礎設施建設管理，招商引資和重大項目管理等。

在基本管理體系構建的基礎上，出臺相應的文化保稅區管理制度，明確兩個管理主體的權責、明晰其職能邊界。同時，“對市場主體能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節、行業協會或中介機構能夠自律管理的事項”（黃志勇，2012）聯合委員會將逐步取消行政許可和審批，盡量減少企業的行政許可事項。此外，要減少地方政府對聯合委員會和管理公司日常管理的隨意干預，并在相關制度的約束下適當擴大管理公司的自主經營權。

（三）創新謀劃“四大業務板塊+綜合平臺”的保稅形式

從我國文化保稅區的運營實踐和發展規劃來看，各文化保稅區的功能定位相一致，大都涵蓋了文化倉儲、加工、展覽展示和交易四大領域，缺少特色。陜西國際文化貿易基地在成立之初也將其功能定位為這四大板塊，這是明智之舉也是前瞻之策，但其既沒有明確各業務板塊的具體運作模式，也沒有發揮區域優勢，容易與其他文化保稅區形成定位上的趨同、功能上的雷同和競爭上的同質。

圖1 我國文化保稅區管理體系示意圖

圖2 陜西文化保稅區管理體系構想圖

在保稅形式探索和功能定位上，陜西文化保稅區應“揚己之長，借他之長”，發展具有自身特色的保稅形式。一方面，在四大業務板塊獨立發展的基礎上，各板塊既要發揮當地“特長”，也要吸引在該領域中具有國際影響力的企業參與業務拓展。其中在文化倉儲方面，陜西國際文化貿易基地應聯合國際著名的文化保稅、專業倉儲等相關機構，通過強強合作，共同運營“倉儲板塊”；在文化加工方面，陜西國際文化貿易基地應聯合陜西新華發行集團、陜西出版傳媒集團、西部影視集團等省內龍頭文化企業，以及國際知名文化加工企業，形成多方合作，共同運營“加工板塊”；在文化展覽展示方面，陜西國際文化貿易基地應充分發揮省內的會展優勢，聯合曲江國際會展中心，做大做強“展覽展示板塊”；在文化貿易方面，陜西國際文化貿易基地應與蘇富比等國際知名文化貿易企業合作，利用其在管理、品牌等方面的優勢，共同運營“貿易板塊”。

另一方面，陜西國際文化貿易基地要在創立保稅文創院的基礎上，強化與西安曲江文化產業基地和西安市文化創意產業孵化基地的戰略合作，增強文化創作、創新和創意能力，通過文化原創和文化創意來拓寬文化保稅園區的保稅形式，待時機成熟后可以在保稅園區內建立文化創意中心和文化創意交易平臺。

（四）構建“文化+金融+科技”的產業融合機制

隨著文化產業在社會生產領域里的不斷延伸，跨產業的融合創新已成為文化深度發展的大勢所趨。金融和科技作為文化產業發展的雙驅動，在助推文化產業增資擴容的同時，也在產業形態創新等方面為其指明了方向。

陜西在發展國際文化貿易基地時，就必須要緊緊抓住文化與金融、科技融合的產業趨勢，通過文化保稅園區產業結構調整、功能板塊優化、服務能力創新等手段，實現園區發展的“文化+金融+科技”三輪驅動。一方面，打造園區的金融平臺。通過與政府、銀行等的合作，推進園區內信用體系建設，“加強和改進金融機構對文化產業的信貸服務”（袁江，2012），優化政府對園區和文化企業的金融支持；通過與保險機構的合作，培育園區文化產業發展的保險體系，發揮保險對園區、文化企業發展的防護作用；通過發行證券，“將文化產業項目進行證券化”（馬王杰，2011），挖掘多層次的資本市場，拓寬融資渠道。另一方面，推進文化與科技融合。陜西國際文化貿易基地的發展，要立足本省的高新技術優勢，強化與西安高新技術產業開發區的戰略合作，在文化創新、創意、倉儲、展覽展示等方面，實現與高新技術的有機結合，通過高新技術的優勢發展新興文化產業、帶動傳統文化產業、做大地方特色文化產業。

（五）加快港區一體化的協同發展進程

國際上自由貿易區都實行“港區聯動”，建立自由貿易區和港口之間的“綠色通道”，實現業務便利的最大化。文化保稅區也“只有實行港區一體化運作，增強貨物、資金和信息的聚集和擴散能力，才能使保稅區各項功能有大的發展，更好地發揮保稅區的帶動和輻射作用”（譚瀟寒，2010）。

陜西在建設國際文化貿易基地時，就應該向港區結合方向發展，最終實現“港區聯動”，將文化保稅區打造成文化保稅港區。一方面，實現與西安國際港務區的協同發展，陜西國際文化貿易基地本身就位于西安國際港務區內，應利用其區位之便，在港區監管、業務運作、信息共享、金融外匯等方面強化與港務區的合作，做到港區無縫對接，簡化從港口到保稅區的流通環節和程序，最終實現“以港興區”和“以區促港”的協調發展；另一方面，強化與西安咸陽國際機場的協同發展，借鑒我國首個空港文化保稅區——北京國際文化貿易服務中心的發展經驗，充分利用我國西北地區最大的空中交通樞紐——我國第五大機場西安咸陽國際機場的空運優勢，開展航空港和保稅區之間的港區合作，建立航空港和文化保稅園區之間文化產品物流的“專業通道”，實現航空港和保稅區之間的一站式對接，從而拓寬文化保稅區的對外貿易通道和發展空間。

總之，在文化經濟快速發展的當下，文化保稅區不僅能推進文化的產業化，而且也能促進文化貿易的外向化發展，契合了時代的發展趨向和訴求，必將成為未來文化發展的制高點。但文化保稅區將保稅政策適用于文化領域還是首創之舉，其必將經歷前期的探索階段，無論是在內涵屬性、管理體系還是實踐運營等方面都需要在實踐摸索中尋求善治之道。

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